地方性法规清理若干问题的思考
按照全国人大常委会法制工作委员会《关于做好地方性法规清理工作的意见》（法工委发〔2009〕70号）的要求和省人大常委会的具体安排，洛阳市人大常委会于2010年对现有41部地方性法规全面开展了清理工作。此次从中央到地方广泛开展的法律清理工作，表明国家最高立法机关对法律“打架”和法律滞后于社会发展等由来已久问题的重视。通过对现行法律进行全面清理，标志着我国立法活动将进入构建高质量的法律体系新阶段，并逐步向法典化迈进，对形成中国特色社会主义法律体系目标具有重要意义。
地方性法规清理的内涵
所谓地方性法规清理是指地方立法机关根据法律、法规的要求和国家的统一部署或者经济社会发展的需要，对现行有效的地方性法规进行梳理，并决定是否修改、废止或者编纂等活动。不是指对个别法规的分析研究，而是指对一批现行法规的全面分析研究。理论上也有观点认为法规清理是立法机关的一项专门立法活动。严格说，法规清理并不是立法机关具体承担的工作，它是立法机关的有关工作机构根据立法机关的要求与安排，承担相关具体工作，有关工作机构对法规清理后，向立法机关提出法规立、改、废建议的活动。当然，有关工作机构进行法规清理后提出的建议，会引起立法机关对相关法规进行修改或废止的立法活动，但法规清理本身不能视为纯粹的立法活动。所以说法规清理并不是立法程序中的一种正式行为，而把法规清理工作定位为立法工作的一个重要组成部分是适当的。
地方性法规清理的分类
笔者认为根据清理的范围不同，可以将地方性法规清理分为全面清理、专项清理。全面清理，是指法规制定机关对其所有的法律规范的所有内容都进行清理。专项清理，是法规制定机关对部分法律规范的部分内容进行清理。如行政许可法的出台，我市对15部地方性法规进行了修改或废止。根据清理时间的不同，可以将地方性法规清理分为即时清理和定期清理两类。定期清理，是指法规制定机关按照既定的时间，或法规清理制度的规定，每隔一段时间即对法规进行清理。即时清理，又称为不定期清理，是指法规制定机关根据上位法要求或者实践需要等，即时对法规进行清理。根据法规清理的启动机制，可以将地方性法规清理分为主动清理和被动清理两类。主动清理，是指法规制定机关依据职权主动对法规进行清理。被动清理，是指法规制定机关根据上位法的要求、国家的统一部署或者依申请对法规进行清理。
地方性法规清理的实证分析
在地方立法工作中，法规清理已不是一项陌生的工作。以洛阳市为例，市人大常委会共开展了2次专项清理。1997年，按照行政处罚法的要求，对制定的地方性法规进行了第一次专项清理。2004年，按照行政许可法的规定，市人大常委会对全市30部地方性法规进行了清理，对仅个别条款不符合行政许可法的要求或者和其他法律、法规的规定不一致等原因需要修改的《洛阳市公路路政管理条例》等5部法规，采取打捆审议、逐项表决的方式，进行了审议修改。对设定的行政许可不合法或其他原因需要作较大修改的有6件，其中《洛阳市道路交通安全条例》、《洛阳市城市房地产市场管理条例》于2004年9月25日经省人大常委会审查批准。《洛阳市旅游管理条例》等四部法规列入了市人大常委会2004—2008年地方立法规划，较好地完成了法规清理任务。有效地维护了国家法制的统一，保证了国家大政方针的贯彻落实，消除和减少了地方性法规与上位法、省地方性法规之间的冲突，提高了立法质量。但是也应看到，开展地方性法规清理缺少规划，缺乏科学性，国家层面没有统一规划，各地开展清理的次数和时间也不尽一致。从地方层面来看，全面或定期清理开展较少，多属因上位法或国家有要求时被动式地进行清理，主要还是即时性、被动性、运动式的。由于法规清理的相关制度不健全，清理程序不完善，法规清理工作长效机制尚未建立起来。
建立地方性法规清理长效机制的分析
中国正在经历着一场社会变迁，立法与现实之间的紧张关系不断加剧，因此，较为频繁的废止、修改法律成为了必然。最近十多年来，九届、十届全国人大期间废改法律数量均已超过制订新法的数量，洛阳市截至去年为止已宣布失效或废止19部法律。法律清理应由目前的“集中式”转向“日常式”，通过及时地清理地方性法规，修改、废止与社会经济发展不相适应的法规，建立地方性法规清理的长效机制，使清理工作规范化、常态化、制度化。
（一）建立法规清理启动机制。清理法规的技术要求比较高，工作量比较大，主动的定期的法规清理不可能每年进行，也难以经常进行。但是，全面清理的间隔周期又不宜太长，否则积累的问题较多，清理后的法规修改工作量太大，短期内将难以及时修改完毕。为了使清理法规的工作规范化，制度化，减少清理工作的突击性，对以消除“四不”(不适应、不一致、不协调、可操作性不强)为基本要求的清理法规工作确定大致的周期是必要的。最近，全国人大常委会组成人员提出，建议五年进行一次法律清理。这个建议具有重要参考价值，地方性法规定期清理也可考虑每五年开展一次。
主动定期清理的启动需要相关制度的不断完善来支撑，主要包括以下几个制度：一是行政执法报告制度。法规施行以后是否具有可操作性、是否符合实际情况，能否达到预期的目的，需要靠实践来检验。建立行政执法报告制度，由政府相关执法部门定期对法规实施情况进行评估，并将评估结果向法规制定机关反馈，形成执法立法有效联动的清理机制。二是书面建议评估制度。每年人代会开会及闭会期间，人大代表都会提出不少关于法规修改、废止的议案、建议，公民、法人、其他组织也会对地方性法规提出修改、废止的建议。这些可以由法规制定机关的相关专门委员会或者工作委员会按照职责分工，对修改、废止的建议进行研究，提出审查意见，并把办理情况反馈给相关人员或者单位。三是立法后评估制度。地方性法规公布实施一段时间以后，法规制定机关应该组织相关单位对实施效果进行评估，将评估结果与法规的修改、废止结合起来。四是执法检查制度。人大常委会组织的执法检查其主要目的在于检查行政机关的执法行为，督促其依法行政，但是通过执法检查也能发现法规本身是否存在问题。应建立法规清理与执法检查紧密结合的制度，以更好地发挥执法检查对法规清理的促进作用。
另外，全面清理、专项清理多是因国家重大法律制度建立或重大政策调整而启动的，这类地方法规清理多是被动性启动的，没有多少规律性。
（二）建立法规清理工作机制。主要是明确清理的主体、清理的标准、清理的程序和清理结果的处理。其他省市在这方面已经做了创新性的探索，比如广东省制定的《广东省地方性法规清理工作的若干规定（试行）》，为广东省开展法规清理工作制度化、机制化提供了依据。法规清理工作制度的建立对于法规清理的常态化具有实质性的意义。
（三）建立法规清理长效机制应当遵循如下原则：一适时性原则。现在我们正处于社会转型期，社会发展很快，客观环境要求我们对地方性法规进行及时清理。但是，法规出台后也要保持一定的稳定性，不能动辄修改法规，否则不易形成稳定的社会关系。法规清理应把握适当的时机，坚持适时性原则。二法定性原则。法规清理是立法工作的重要组成部分，应当依法进行。首先，法规清理应当遵循法定的权限。一般而言，法规的清理应遵循谁制定谁清理的原则，由制定机关对法规进行清理，在制定机关不主动进行清理的情况下，上级机关可以建议下级机关进行清理或者依职权进行清理。其次，法规清理应当按照法定的程序，严格按照程序有序进行。三公开性原则。地方性法规清理的过程应向社会公开。公开的主要内容包括:向社会公开征集法规清理的项目；扩大社会和公民参与法规清理工作的渠道；通过召开座谈会、研讨会等形式，充分征求管理相对人的意见；组织人大代表和专家学者进行调研和论证；法规清理的结果向社会公布。总之，法规清理过程的公开要注重实效，不能流于形式。
地方性法规清理的意义
研究并做好法规清理工作对于提高立法质量，更好地发挥地方立法在经济社会发展中的规范、保障和促进作用具有重要意义。
一是法规清理有助于维护法制统一和协调。地方性法规是地方人大及其常委会根据本地的实际需要，在不同宪法、法律、行政法规相抵触的前提下制定的。地方立法需要有地方特色，需要因地制宜对法律、行政法规的实施作出具体规定，但实践中存在着有的法规规定超越法定立法权限的问题；也存在有的法规与新出台的法律、行政法规相抵触而未及时修改或废止的问题；还存在着有的法规出现部门利益倾向和地方保护主义倾向问题，这些都妨碍了国家政令的统一和国家法制的统一。再有地方性法规内部也存在不和谐统一的问题，不同时期制定的法规可能对相关事宜作了不尽一致的规定，制定的法规与批准的法规可能对相关事宜作了不尽一致的规定等。这些都需要通过法规清理把问题找出来，并分门别类加以解决。
二是法规清理有助于法规的有效实施，增强法规的权威性。地方性法规作为社会主义法律体系的重要组成部分，其作用属于对国家法律、行政法规的细化、补充。立法法明确规定，地方性法规可以作出规定的事项包括三类：一类为执行法律、行政法规的规定，需要根据本行政区域的实际情况作具体规定的事项；二是属于地方性事务需要制定地方性法规的事项；三是在全国人大及其常委会专属立法权之外，中央尚未立法的事项。地方立法作为下位阶的法不能与宪法、法律、行政法规等上位阶的法存在抵触，否则无效。因此，对地方性法规进行清理，对相关法规及时进行修改、废止，使地方性法规与上位法的规定和立法精神保持一致，这对于保证地方性法规更好地实施，发挥地方性法规应有的作用具有重要意义。
三是有助于提高立法技术，提高立法质量。通过法规清理，集中听取执法部门和各方面的意见，等于对现行规范性文件进行了一次评估，从中总结工作中的利弊得失，发现规律性的东西，提出相应的解决措施。有助于提高立法技术，推进科学立法，降低立法成本，规范立法用语，提高立法质量。