关于对制定《洛阳市消防安全责任制实施办法》、《洛阳市人员密集场所消防安全管理实施细则》两项议案的调研报告
——2010年4月28日在市十三届人大常委会第九次会议上
市人大常委会内务司法工作委员会主任 李建生
主任、各位副主任、秘书长、各位委员：
在今年2月召开的市十三届人大二次会议上，邢明典等11名市人大代表联名提出了关于制定《洛阳市消防安全责任制实施办法》、《洛阳市人员密集场所消防安全管理实施细则》两项议案。根据大会主席团的决定和主任会议的安排，3月份，在市人大常委会副主任杨玉龙、黄元元的带领下，内司工委、法工委及时与领衔提出议案的人大代表以及市消防支队进行沟通，与市法制局一起讨论研究，网上查找相关法律、法规、政策依据和外地市立法情况，赴省人大常委会法制室进行专题汇报，征求是否将代表议案提出的立法项目列入我市地方立法计划的意见。现将调研情况报告如下：
一、当前我市消防工作的基本情况
近年来，市委、市政府高度重视消防工作，认真贯彻落实《消防法》，强化各级各部门的消防安全责任，加强消防安全管理，狠抓火灾隐患排查整治，全面提升了社会火灾防控能力，有效防止了重特大火灾事故的发生，促进了全市经济社会快速发展。但也应该看到，我市消防安全工作仍然存在一些问题和不足：
一是消防安全责任落实不够。少数地方政府和部分政府部门、企事业单位没有严格执行消防法律法规的规定，对消防工作关心、重视、支持不够，消防安全责任制不明确、不落实。部分企业无安全保卫组织，消防工作无人管。
二是公共消防设施建设不足。未按要求将消防规划纳入城乡规划之中，有的在建设中没有按规划实施，有的建成后改变使用性质。消防装备投入不足。一些人员密集场所未按照行业标准建设，存在着严重的火灾隐患，威胁着人民群众生命财产安全。
三是单位消防责任主体意识不强。一些单位不按规定组织消防安全知识教育培训，从业人员不懂得火灾预防扑救、人员引导疏散、火场逃生自救等基本常识。一些单位存在着违章用火、用电，堵塞封闭消防通道、应急疏散通道、安全出口等现象。
四是消防安全监督管理不力。一些依法应由消防机构进行消防设计审核的建设项目，未经审核或审核不合格的，仍然开工建设。部分行业监管部门在本行业办理相关证照、检查时，没有按规定将消防工作纳入管理内容，没有形成消防安全工作整体合力。对检查中发现的火灾事故隐患，缺乏强制性督促整改的措施。
二、关于消防责任制和人员密集场所消防安全管理的规定
通过多方查找了解，我们对国家和地方涉及消防安全方面的法律法规和规定有了比较全面的了解，主要有以下几个方面：
（一）国家的有关规定。全国人大常委会已于2008年10月对《消防法》进行了修订，国务院于2006年5月印发了《国务院关于进一步加强消防工作的意见》，公安部、监察部、国家安全生产监督管理局于2004年4月联合下发了《关于进一步落实消防工作责任制的若干意见》，公安部于2006年10月发布了中华人民共和国公共安全行业标准，即：GA654-2006《人员密集场所消防安全管理》。上述法律和规范性文件，对各级政府及其有关部门、企事业单位的消防安全责任及人员密集场所消防安全管理都作出了具体明确的规定。
（二）我省的有关规定。省人大常委会于1994年11月通过了《河南省消防条例》，1999年3月第一次修订，今年将再次修订，拟于7月份提请省人大常委会会议审议。省政府于2004年12月颁发了《河南省消防安全责任制实施办法》。省公安厅于2009年9月颁发了《关于加强人员密集场所消防安全十条措施通告》。省防火安全委员会于2009年印发了《河南省消防控制室管理标准》。上述法规和规范性文件，对各级政府及其有关部门、企事业单位消防安全责任、人员密集场所消防安全管理作出了具体规定。
（三）外地市的有关规定。从目前掌握的情况看，成都、贵阳、海口、合肥、福州、厦门、徐州、汕头、苏州、珠海、淄博、鞍山等市制定了本市的消防条例。绝大多数市以政府规章或者规范性文件的形式，出台本市消防责任制实施办法。但是，目前还没有发现就消防责任制实施办法或者人员密集场所消防安全管理实施细则制定地方性法规的。
（四）我市的有关规定。为了预防火灾和减少火灾危害，明确消防安全责任，2004年6月10日，市政府颁布了《洛阳市消防安全责任制实施办法》，该实施办法对我市各机关、团体、企事业单位和村（居）民委员会应履行的消防安全职责进行了具体明确的规定。今年又将该实施办法列入政府规章修订调研项目。
三、关于对两个议案的处理意见及理由
消防工作事关人民群众的生命财产安全，事关经济发展和社会稳定大局，责任重于泰山。市人大代表 提出制定《洛阳市消防责任制实施办法》、《洛阳市人员密集场所消防安全管理实施细则》两项议案，体现了人大代表对消防工作的关心，应当给予充分肯定。但是，综合各方面情况看，目前我市就两项议案有关内容进行地方立法条件尚不成熟。因此，建议暂不将上述两项议案提出的立法项目列入我市地方立法计划，将两项议案改作人大代表重点建议交市政府研究办理，由市政府根据新修订的《消防法》及有关规定，修改完善《洛阳市消防安全责任制实施办法》，出台《洛阳市人员密集场所消防安全管理实施细则》。待新修订的《河南省消防条例》颁布实施一段时间后，根据我市贯彻实施的情况，再研究论证是否需要制定我市关于消防方面的地方性法规。其主要理由是：
第一，我市制定消防方面的地方性法规的立法空间十分有限。国家已有消防法，公安部已经颁布了消防方面的公共安全行业标准，我省正在修订消防条例，市政府也将修订消防安全责任制实施办法，上述法律法规和政府规章对有关内容都规定得较为详细，只要认真贯彻实施，可以满足我市消防安全工作需要，我市制定有关内容地方性法规的空间十分有限。
第二，省人大常委会暂不同意我市制定消防方面的地方法规。根据省地方立法的一贯原则，凡省人大常委会已经立法或已列入省人大常委会立法计划的项目，市一级一般不再立法。省委书记、省人大常委会主任卢展工同志在今年年初审定我省地方立法项目时又特别重申这一原则。之所以这样做，一方面是避免重复立法，节约地方立法资源；另一方面，避免层层照搬照抄，维护法律法规的严肃性。我们向省人大常委会法制室作专题汇报时，省人大常委会法制室有关负责人提出了尽量避免重复立法的意见，明确指出，省消防条例正在修订，各省辖市如有新的意见和建议，可在征求法规草案修改意见时提出，以便进一步修改完善。
第三，议案的实体内容属于政府行政管理职权范围的事项。代表议案的实体内容单一，一个是建立实施消防安全责任制，一个是人员密集场所消防安全管理，都属于政府的具体行政管理事项。按照立法法第56条、第73条的有关规定，属于政府行政管理职权范围内的事项，可以制定行政法规或者地方政府规章。
四、关于对进一步加强我市消防安全工作的几点建议
消防工作是一项社会事业、系统工程。做好消防安全工作是构建和谐社会的重要保障。全市各级政府、各部门、各单位要充分认识做好消防安全工作的重要意义，认真贯彻实施《消防法》，切实把消防安全工作列入重要议事日程，抓紧抓好抓出成效。
一要强化政府对消防工作的组织领导。各级政府要坚持以科学发展观为指导，有效统筹消防工作与经济社会发展的关系，按照“预防为主、防消结合”的方针，强化对消防工作的组织领导，完善和落实消防安全责任制，不断加大消防工作力度。
二要搞好有关职能部门的协作配合。要完善政府有关部门信息沟通和联动执法机制，努力构建政府统一领导、部门依法监管、单位全面负责、群众普遍参与的消防工作新格局。
三要发挥各单位消防安全的责任主体作用。要依法落实单位消防安全责任制，明确单位主要负责人是本单位消防安全第一责任人，逐步形成消防安全自我管理、自我检查、自我整改的长效管理机制。
四要切实加强公共消防基础设施建设。要编制好城乡消防规划，确保公共消防基础设施规划和建设与城乡规划和建设同步实施。要加大消防安全的资金投入，保障消防安全工作实际需要。
五要进一步加大监管和责任追究的力度。对涉及消防安全的审批项目，行政审批部门要严格依法审批。要严格落实重点场所和部位的消防安全管理措施，及时督促有关单位整改存在的问题。要建立健全考评机制和责任追究制度，严肃查处严重失职行为。
以上报告，请予审议。