外方山区群众的期盼——嵩县外方山区经济发展的调研
◆ 张松涛 师宏欣
外方山区是一个集老区、 山区、库区于一体的国家级贫困地区，位于伊河、汝河之间，境内全长35公里，宽30公里，面积1050平方公里，占嵩县版图面积的三分之二，区域内有车村、黄庄、德亭、饭坡等十一个乡镇、112个行政村，3.9万户，15.3万人。在以粮为纲的年代，该区因人多地少(人均少则一分，多者一亩)，且土地贫瘠，地块零碎，素有“土如金、水如油，漫山遍野大石头”之说。群众尽管毁林开荒种粮，由于多数耕地为“三跑田”(跑土、跑水、跑肥)，终年仍“食不裹腹”，是全市最穷的地区。改革开放年代，该地区地下无资源，地上无工业，交通不便，信息不灵，封山育林后又出现有林无经济的矛盾，目前经济发展仍很缓慢，群众生活仍然十分困难。
如何加快外方山区经济发展步伐，能否尽早实现省委、市委提出的“基本消除贫困现象，人均收入达到3500元以上，基础设施建设和各项社会事业快速发展”的目标，这里无疑是我们应该关注的重点地区。
今年五月份，我们用了10多天时间，组织市、县老促会10余名老同志，对嵩县外方山区目前经济发展状况进行了调研。调查组采用座谈交流，走村入户、典型汇报、问卷调查等方法，轻车简从，对外方山区的车村、黄庄、饭坡、德亭等4个乡(镇)、20个村、100户、3个企业进行了调研，并召开县、镇、村干部座谈会10多次，所到之处、所闻之言，所见之情，给我们留下了深刻印象。
概况与变化
外方山是一块红色的土地，这里是1932年、1934年中国工农红军红三军、红二十五军进行战略转移时曾驻扎、战斗过的地方，特别是1945年5月，我党为扩大抗日根据地，河南区党委在车村成立了中共嵩县党委和嵩县抗日民主政府，当地群众在共产党的英明领导下，积极参军参战，运送粮食、弹药，护送革命干部，为新中国的解放付出过巨大牺牲。解放后，老区人民为支援国家建设，舍小家、顾大家，踊跃捐出5万亩土地(陆浑水库用地)，支持政府兴修水利，为国家社会主义建设做出了巨大贡献。
新中国成立后，特别是改革开放以来，在党和政府的关怀及支持下，不断加大对该地区的扶持力度。1986年被确定为国家级贫困县，1994年被确定为国家“八七”扶贫攻坚县。2002年又被确定为国家新世纪扶贫开发工作重点县。据统计，2006年至今国家投入各项扶贫资金1．4亿元，嵩县县委、政府始终以扶贫开发统揽工作全局，使外方山区的经济社会得到较快发展。
1.搬迁扶贫成效显著。外方山群众过去普遍存在着“四不通”(不通路、不通电、不通电视、不通电话)，“五难”(吃水难、就医难、上学难、耕作难、娶妻难)，是全县扶贫开发中难啃的“硬骨头”。几年来，国家投入资金对这部分缺乏生存条件的地方，有计划分期分批实施搬迁安置，按照“政府引导、群众自愿、因地制宜、先易后难”的原则，采取“整体搬迁、集中安置、零星搬迁、集中安置”的办法，共新建扶贫搬迁村44个，搬迁深山群众2380户、9761人。今年又新规划5个搬迁点261户、1153人。遵照“迁得出、稳得住、帮发展、再致富”的原则，使搬迁户80％以上实现了脱贫。
为了解决库区乡的移民安置，国家今年又拨出1.5亿元的专项资金，县里成立了专门班子，新规划了4-6个安置新村，每村安置400户、1500人，9000多名移民可望得到妥善安置。群众对此充满期待，也解决了当地政府最为头痛的一块“心病”。
2.农村基础设施建设日益完善。近几年，当地党委、政府结合新农村建设，进一步加大了农村基础设施建设力度，解决了长期以来农民最关心、最直接、最现实的民生问题．一是外方山区112个行政村道路全部实现了村村通，道路硬化里程达220多公里，这些村村通道路和县、乡公路、国道、快速通道实行联网，大部分村都设有公共汽车站，大大方便了群众出行；二是下大气力解决群众吃水难问题，现已完成20余处安全饮水工程，解决了8万人的安全饮水，群众吃水困难大大缓解；三是教育设施得到完善。有学校127所(其中幼儿园6所，小学113所，初中8所)，在校学生20153人，小学入学率100％；四是有乡级卫生院11个，112个村都建有卫生室，14.1万人都参加了农村新型合作医疗；五是结合新农村建设，修建休闲广场35处，2.4万平方米，安装健身器材310件(台)，绝大部分村都建有便民超市，近几年，在上级的扶持下，新建户用沼气1.1万座，极大地改善了群众的生产、生活条件。
3.群众生活明显提高。在对100户的调查问卷中，得出的结论是：2009年人均产粮由改革开放前的不足50公斤增长到270公斤，绝大部分农户吃粮可以自给，人均收入1763元，其中在1196元以下的有33户，105人，占33％，1196—3500元之间的52户，246人，占52％，3500元以上15户，67人，占15％．在这100户中，70％的户都有外出打工人员，打工收入每年每人约6000元—8000元，占人均收入的六成以上。据了解，外方山区农村，每年有5万人出外打工，是群众收入的主要来源。家里有电视机、洗衣机、摩托车、手机、电冰箱等家用电器的户数占到九成以上，应该说，群众衣、食、住、行、用与以前相比，确实发生了很大变化。
4.特色项目正在逐步成为贫困村稳定增收的产业。嵩县县委、政府结合外方山区资源优势，经过多年的扶贫开发，不断加大产业开发的扶持力度，着力培育群众增收致富特色产业。截止目前，发展经济林总面积13万亩，人均1亩，其中板栗3.5万亩，核桃3万亩，山茱萸1.7万亩，柿子0.4万亩，花椒0.8万亩，油桐3.3万亩，中药材2万亩，再有2—3年的时间，有望成为贫困地区稳定增收的主打产业。
畜牧业利用自然草场，目前已发展规模养殖场83家。50头(只)以上的养殖户699户，畜禽饲养总量达137万头(只)，政府正在与正大集团、蒙牛集团等企业联合，计划用三年时间，使养殖产业覆盖到50％以上的贫困村，积极帮助群众增加收入。
不容忽视的现象
多年来，由于国家不断加大投入，使外方山农村的面貌确实发生了很大变化。乡、村道路通了，村容村貌变得整洁干净了，村委会有办公地点了，农民也有休闲广场，村里也有了卫生室和便民超市……。但在实际调查中我们还发现了不少令人深思的现象。
一、农民实际收入依然很低。黄庄乡有26个行政村，2.6万人，有14个属省定贫困村，去年人均收入1760元，全乡有贫困户2800户，1.3万人，其中未解决温饱的有2462人，低保户1044户，1520人．该乡养育村石板庵组22户，108人，人均收入680元。村民牛东升一家四口人，有土瓦房五间，耕地1.2亩，全年产粮780斤，折款560元，扣除种子化肥投入的290元，净收入370元；外出打工1人(四个月)，月薪1200元，除去路费、生活费、电话费净挣2000元；养一头猪卖了1260元，除去仔猪费、饲料费、阉割费、防疫费，净收350元；养鸡四只，产蛋300枚，收入110元，几项合计收入2830元，人均707元。据随同我们一起调查的乡村干部讲，象这样的户年收入不足1000元的全乡还有14个村，1.3万人，基本占全乡的一半左右。
二、农村最好的房子是学校，可辍学的学生在不断增加。在对100户的问卷调查中，我们发现，有67个家庭中有学生，其中有11个14—16岁的小孩，上完小学或初中一年级，就辍学在家，这些孩子有的在家流荡，有的随父母外出打工，问家长为什么不让孩子上学，他们一致的说法是：考上大学了以后也不分配，我们也无经济条件供养孩子上大学。饭坡乡郭庄学校的董校长说，这几年，农村的孩子初中辍学的情况确实比过去多了，学校也没能力改变这种社会现象。普及九年义务教育，提高国民素质，是政府的责任，这种现象应引起我们的足够重视。
三、封山育林，山变绿了，百姓穷了。在外方山1000平方公里的土地上，山区林地面积占到90％以上，草坡面积也有几十万亩，2005年以前大部分农户靠家庭养殖和种植食用菌发展经济。但自从封山育林后，家畜不让放养，发展食用菌也没了原材料，虽然山里环境改变了，但群众却失去了增收渠道，绝大部分村出现了“有林无经济”现象，使优势资源变成了闲置资源。德亭乡大王沟村，有17个村民组，1800口人，耕地人均不足3分，但却有林地面积10多万亩，过去是全县第一家畜牧养殖和食用菌种植基地，仅此二项，群众人均收入近1000元，现在收入主要靠外出打工，还有1300口人缺粮吃，去年全村人均收入980元。村委主任朱清吉无奈地说：“我们是守着金山、银山，没饭吃。”
四、路修通了，却欠下一屁股债。基础差、底子薄，自然条件恶劣，是外方山经济发展滞后的最大障碍，一个主要原因是国家投入严重不足。修建公路无论是平川和山区，每修一公里，国家给予补贴10万元，而山区的公路，修一公里路基就要15万元左右，加上路面硬化，则要25万—30万元，有的甚至更多。大王沟村支部书记指着脚下的路说：“这条路是我们的致富路、生死路、希望路，前几年因为没有路，有4人得病死在被抬往医院的路上。这20公里山路，光修路基我们在银行贷了100多万元，有两次是路基修好了，项目没批准， 当年又被雨水冲毁，我们前后组织劳力干了五年，路修通了，却欠了一屁股债”。据了解，外方山112个行政村，村村有债务，总债务近3000余万元、这些债务多数是基础设施建设、教育投入所积累的。
外方山由于地处山区，群众居住分散。20户、100口人以上的自然村有300多个，最远的自然村离村部有20多公里。虽然近几年国家实施了“村村通”工程，但砼路只到村委或学校所在地，90％以上的自然村仍然不通公路，雨雪天无法出行。据县发改委的同志讲，按规划全县需修建村、组通道路1100公里，现在每年只给40公里指标，需要近30年才能修完，扶持太少，步子太慢。群众对此要求非常迫切。
五、难已形成的主导产业。外方山人多地少，地下无资源，应该说，大力发展畜牧业、食用菌和经济林，是发展外方山经济的特色优势产业，这个产业规模做大了，确实能带动一大批群众创收致富。山区面积大，饲草资源丰富，群众也有这个基础，但政府怎么规划，国家怎么扶持，养殖户如何带动，千家万户如何参与，当前还缺乏明晰的思路和有效的手段。仅靠现有的几家规模不大的养殖场，是难以带动这个产业的。我们在村里调查走访群众时问，“您愿意把土地出租给别人吗?”“不愿意。”“您愿意租种别人的土地吗?”“没想过。”乡村干部对现代农业，发展规模化、产业化种植概念模糊。2009年，外方山由于主导产业不明显，群众来自于农业产业化的收入几乎等于零。收入结构主要来自于单一的外出务工。
六、农村危房改造需求大、任务重，分配的指标少。每年一到雨季，乡、村干部提心吊胆，担心房倒屋塌伤人，因每年给的计划太少，改造步子太慢，远远满足不了实际需要，且有的农户即使拿到了指标，因补贴资金太少，无能力兴建新房，只好望“补”兴叹。
七、出外打工缺乏组织，不能实现定单培训。据了解，当前90％的农民出外打工是打游击，出死力，工资低无保证，工伤赔偿无合同，维权无能力。在调查中我们发现有三户外出打工致伤的农民，已在家休养了三个月，企业只给医疗费200元。农民单独外出，缺乏组织，势单力薄，出了事故，也得不到应有的赔偿。
群众的期盼
外方山区之所以贫困，有其独特的地理环境，也因为缺乏有力的政策引导，如何加大对外方山区的投入和政策倾斜，群众有说法，有要求，有希望。
一、在加大封山育林的同时，也要有计划的实施林木开发，变“有林无经济”为林业优势经济。自实施封山育林以来，对山区的林业发展和生态林建设确实发挥了积极的作用，水土流失面积在大面积缩减，生态环境得到很大改善。但封山后，人不能进山，牛羊不能放牧，应育林整枝的条木白白疯长或腐烂。群众说：原来靠林吃饭的山菌产业没了，断了财路。当地不让搞，一些不法分子就偷伐山林，把木材粉碎后卖到外地，做成袋料种植蘑菇，成了别人发展生产的资源。群众要求网开一面，希望政府有组织有计划的利用修育枝条，发展菌菇。群众还反映现在核桃开发问题，政府和群众都有积极性，但补贴少，只能买实生苗，然后嫁接品种，但由于嫁接技术不过关，成活率不高，影响了核桃产业的发展。关于槲叶的产业发展问题，群众呼声很高，要求龙头企业以包装出口销售为主，腌制和分级由户承担，增加群众收入，达到“槲叶富户”。同时还要求统一品牌，不能各打各的仗，影响市场竞争力。
有大面积林地的地区，发展林业经济是“给一点阳光就能灿烂”的快速致富产业，建议林业部门给点政策，在不毁林的前提下，制定出台既保林木、又能致富群众的政策。
二、农民收入主要靠打工，但目前打工缺乏订单培训，缺乏区域引导，缺乏集群上岗，季节工多、零工多、散工多、苦力工多。群众呼请政府部门把农村外出打工的问题再考虑细致一点，就业能以村或乡为单位集中一点，最好是由政府出面，统一组织，搞好后续服务。
在培训资金的使用管理上，为防止多个学校争学员，防止扶贫专项资金的暗箱操作，群众要求职业技能培训实施培训代金券制度，该制度的核心内容有两点：一是培训对象经本人申请，乡、村两级审核认定，由扶贫主管部门发给培训代金券，培训人凭代金券选择培训学校；二是培训学校凭代金券、学员身份证及签字台账到财政部门结算。这种运行机制不但体现了贫困群体的主体地位，而且还可以保证专款专用，同时还可以迫使培训学校不得不靠提高教学质量争取生源，更重要的是可以有效防止中间人和培训机构拿本来属于学员的扶贫专款去做不正当的交易而损害学员应有的利益。
三、认真解决自然村的通路问题。自然村通路问题带有普遍性，村村通只到村部或学校，但山区面积大，群众居住分散，到村部只解决了少部分人的行路难，而大部分群众没能解决。在调查的20个村中，自然村（20户以上）最远的有18公里（德亭乡王村），一般情况下，都在3至5公里。黄庄乡26个村，居住在公路沿线的有15个村，32个自然村，1900户，7800口人，还有275个自然村，4500户，1.86万人存在行路难，这些村有的只有1.5米宽的土石路，有的甚至只有半米宽的羊肠道，农用物资及农产品全靠肩挑背扛，生产、生活条件十分困难。
四、要实实在在的帮助群众解决吃水难问题。安全吃水的标准，群众认为有两点：一是保证常年不跑路能吃上水，二是不吃有害的水。在调查中发现有些村通了自来水，是群众联户自发集资引泉水、建水窖。如遇旱季，泉水干涸，吃的是严重污染的窖藏水，或跑几公里以外的沟底担水。目前外方山区有83个行政村，7.3万人存在饮水安全问题，其中氟超标4.3万人，苦碱水0.5万人，污染水0.4万人，水量不达标2.1万人。如遇干旱之年，不少人需要到3公里外挑水吃，有的农户家里没劳力，只好用粮食换水吃(5斤玉米换一担水)。
五、要走出扶贫“扶富不扶贫”的怪圈。调查中广大贫困户对扶贫开发有一些诉求和建议，如对龙头企业的支持，目前运行机制是直接按企业、或者是致富带头人带领贫困户的多少，把扶贫资金发给企业的，贫困户没有管理权和分配权。群众反映说扶贫资金归贫困户所有，这是最根本要求，但目前的机制是给了企业，给了富人。建议能否把扶贫资金落实到贫困户名下，作为对企业入股的股金，这样贫困户就成了股东，不但可以参与分红，还有了参与企业的管理权、决策权。这不仅使扶贫资金真正用到了扶贫户，而且还有效支持了企业发展生产。
在扶贫贷款的问题上，群众意见很大。农户在农信社贷款必须有一名公务员身份的国家公职人员担保才给贷款，受此条件限制，使绝大部分农户贷不出款来。目前为什么农信社贷款余额会增加，主要是贷给了经商户，支持了富户。
要大力推广村级互助资金扶贫模式(农村互助银行)。这种模式被称为是“穷人的银行”，它体现着服务大众的机制，由于运行中恪守“不出村、不吸储、不分红”的原则，且具有风险自我保护机制，建议我市大力示范推广。
六、强化开发意识，加快外方山区农村经济发展。在调查中发现，乡、村干部尤其是村领导班子缺乏“创造条件、加快发展”的意识；缺乏“培植主体、加快发展”的意识；缺乏“扩大开放、带动发展”的意识。如车村镇的石楼村，家家都养牛，少则一头，多则5头，一年养5头牛繁殖5头小牛，就是一万元。但这个村养的还是瘦小的本地母牛，从饲养配种到市场交易还都是原始的方式方法。当谈到组织起来加快养牛业的快速发展时，就要求上边只要给钱就可以组织发展，等、靠、要依赖思想在这些地方还非常严重。一些基层干部在村里只是一个通讯员、统计员、招待员，普遍缺乏为民的意识，更缺乏发展经济的本领，群众对此很有意见。
此外，农村新农合的补助、扶贫搬迁惠民政策、教育资源整合后，山区孩子们上学路程太远等问题，也是群众关心的热门话题，建议政府主管部门深入研究，根据基层的实际情况，及时做出相应的调整和完善，使这些关乎群众的民生政策真正惠及于民，赢得民心。
（张松涛系市十一届人大常委会副主任）