新形势下地方立法的思考与实践(下)
◆ 石海钦
三、地方立法应当明确的指导思想和工作思路
当前，地方立法应当进一步明确“立法为民，执法利民，拾遗补缺，良法为本”的根本思想。法律、法规是由国家强制力保证实施、针对不特定的人和事所制定的规范，是判断公民、法人和其他组织的行为是否合法的标准。立法是权力资源合理配置的手段，立法的过程也是权力资源合理配置的过程。我们在立法过程中必须把握好两点：一是要寻求一种平衡点，合理平衡公权力和私权利，既要对管理相对人的公民、法人、其他组织的行为进行规范，又要对执法主体的行为进行规范。法规在调整社会各个方面的法律关系时，要体现公平公正的原则，绝不能搞权力垄断。要深刻理解行政许可法、行政处罚法、立法法的立法本意，要更新我们行政管理的工作理念，防止和克服部门利益权力化、部门权力法规化和要权力不要责任、要管理不要服务、重权力轻义务、重管理轻服务的不良倾向。要防止和克服立法中的部门利益倾向，就要注意处理好立法中权利与义务、权力与责任的关系，防止权力与责任的失衡。因此，在法规起草和审议中，要从大局出发，着眼于大局，服务于大局，从维护广大人民群众根本利益出发，认真研究法规调整的核心内容和焦点问题，力求科学合理地界定公民、法人和其他组织的权利与义务、国家机关的权力与责任，体现公民的权利与义务相统一，国家机关的权力与责任相统一。我们既要通过立法给予行政机关必要的手段，以确保行政权力依法有效行使，又要注意对行政权力的规范、制约和监督，促使行政机关依照法定的权限和程序行使权力，做到权力与责任挂钩，权力与利益脱钩，确保公民、法人和其他组织的合法权益不受侵害。只有使其规定真正做到公平、公正，才能维护社会正义，才能最大限度地保护多数人的合法权益。二是地方性法规要以人为本。在立法过程中，要善于换位思考，就是要善于站在管理相对人的角度去思考问题，不能总是站在管理者的角度。如果总是站在管理者的角度，我们的立法往往就会强调管理而疏于服务。一定要把广大人民群众的根本利益作为立法工作的出发点和落脚点，真正做到在心底里尊重群众，在感情上贴近群众，设身处地为人民群众着想，让群众在我们的立法工作中获得看得见摸得着的实惠，使制定的法规最大限度地体现和维护最广大人民群众的根本利益。
地方立法的工作思路就是要“抓住一个重点，把握两个层面，注重三个环节”。抓住一个重点：即确保立法质量，体现以人为本，增强可操作性。每立一部法规都要花费大量的人力、物力，要使所立法规发挥最大的效益，就必须把提高立法质量放在首位。把握两个层面：一是从宏观上把握好立法的原则和走向，坚持法制统一，做到拾遗补缺。坚持法制统一，就是不仅要坚持“与上位法不抵触，与同位法不碰撞”、“上位法优于下位法、新法优于旧法、特殊法优于一般法”的原则，而且必须全面弄清、正确理解相关法律、法规具体的规定和含义，不能断章取义。参照外地法规时，必须看它是在行政许可法、行政处罚法实施之前还是之后。做到拾遗补缺，就是所立法规务必体现地方特色，符合立法权限。二是从微观上把握规范和操作，使所立法规既符合立法技术规范，又具有较强的实用性。所立法规必须十分必要，法规调整的范围必须明确清晰，上位法必须留有足够的空间，设立的行政许可和行政处罚必须合理、合法并且便民利民。注重三个环节：一是在立项环节解决好必要性。始终坚持没有空间的不立；可立可不立的不立；行政规章能够规范的不立；社会和市场能够自行调节的不立。二是在立法环节解决好严谨性。立法的过程就是平衡社会各种利益诉求的过程。无论在立法过程中，还是在执法过程中，有时会出现情、理、法的冲突。我们的责任就是要把握好情、理、法三者之间的平衡，把立法的本意和初衷显现出来。具体条款的设置要科学严谨，便于操作。如果法条设置不当，不仅加大执法成本，而且加剧违法现象发生。如：汽车撞人致伤的赔偿额度如果高于撞死的赔偿额度，就会造成撞伤不如撞死的现象，还会使法律、法规苍白无力，失去应有的尊严。要循序渐进，留有空间。因为法具有相对稳定性，社会事务具有相对变动性，法不能朝令夕改，但社会事务时刻处于变革之中，因此，法在某些方面总是滞后的。我们在法规制定中，一些不确定的、变数较大的事情，应本着循序渐进的原则，留出空间。而后通过“立、改、废”，及时予以规范和调整，以促进和谐社会的构建和各项事业的发展。三是实施环节掌握其实效性。根据形势的发展变化和上位法修订的情况，通过执法检查、立法质量反馈等手段发现问题，对现行的法规及时进行修改或废止。
四、地方立法各环节应注意的问题
（一）认真搞好项目征集
立法建议项目一般通过五条渠道征集：一是通过人大系统、“一府两院”及有关部门征集立法项目；二是对当年的立法调研项目进行立项论证；三是征询各方面对立法项目的建议；四是适时对地方性法规进行质量评价，对现行有效的地方性法规进行梳理，从中筛选需要修改或废止的项目；五是参考外地近年来的立法项目。
（二）认真进行立项论证
在立法调研过程中，着重解决五个方面的问题：一是弄清拟立法规的必要性及空间；二是弄清要解决的主要问题；三是弄清解决的问题有没有上位法依据，如果有依据，看看这些依据是非常明确具体还是比较原则需要进一步细化；四是弄清法规拟设置的行政许可、行政处罚有没有与上位法要求不一致的；五是弄清法规中一些权限、罚款幅度等的设置，是否属于地方立法权限范围之内等。
在编制年度立法计划时，可从四个方面进行把握：1、明确一个重点。就是每个项目都要具有可立性，以便更加充分、合理地利用地方立法资源，提高立法质量。2、抓好两个超前。一是立项调研超前。每年年中，就应对收集到的立法建议项目，按照突出重点、成熟优先、急用先立、法制统一的原则，组织相关部门的同志进行前期梳理，并对筛选出的项目逐个进行调研论证，初步拟定一批建议项目提请研究决定，最大限度地减少盲目性，避免随意性和重复立法；二是与省人大常委会沟通超前。把每年度拟立法规项目提前与省人大常委会法制室进行沟通，并在参考其提出的意见和建议的基础上，对拟定项目进行进一步调整和梳理，使其同省人大常委会的立法计划相衔接，尽量避免出现反复。3、坚持三个优先。一是自主性法规优先；二是急需的法规优先；三是条件成熟的法规优先。
（三）认真进行法规审议
进入人大程序后，先后要经历初审、一审、二审、报审几个环节，法规审议是保证法规质量的重要途径。
法规审议的主要依据就是立法法、行政许可法、行政处罚法、立法技术规范以及相关法律、法规。在运用这些法律、法规时，要坚持全面把握、具体审定的原则。一是项目及条款不重复，因上位法的规定应该完全适用于本地相关事务；二是设定权限不越权，因法律法规的制定权限有着明确的划分；三是与上位法不抵触，因法制统一是立法的基本原则；四是与同位法不碰撞，因不一致必然造成执法困难；五是专用名词不解释，因专用名词有着特定的含义，解释权在立法机关；六是必需重复的不克隆，因不符合立法要求，可变通处理；七是许可、处罚不随意，因行政许可法、行政处罚法有明确规定，不能单纯把许可和处罚作为强化管理的手段；八是规范行为不越位，不能把行政行为、刑事行为、民事行为、道德行为、市场行为、内部管理行为等混为一谈；九是引用依据不盲目，引用上位法要看清楚立、改、废情况，引用外地法规要看时间（行政许可法、行政处罚法等颁布前后）、地区（发达与不发达）、城市（省级、市级）等；十是具有前瞻不过急，在改革的年代要留有适度空间。
五、地方立法的科学化、民化主与机制创新
一是注重发挥立法顾问的作用。根据全国人大关于更好地发挥专家、学者在立法工作中作用的要求和我市立法工作的实际需要，市人大常委会聘请了以行政法、经济法、民商法方面的专家为主的立法顾问，同时制定了《洛阳市人民代表大会常务委员会立法顾问工作规则》。在立法过程中，可采取召开顾问座谈会、书面咨询、电话咨询等方式听取他们的意见。立法顾问都有较深的法学理论造诣和丰富的工作实践经验，有的建议可以直接采纳，有的意见对立法工作会起到触类旁通的作用。
二是注重开门立法，广泛征求社会各方面的意见。“横看成岭侧成峰，远近高低各不同。”要尽可能地将法规草案通过新闻媒体广泛征求意见，以便从不同角度、不同层面对民意进行情、理、法的综合分析，使民意和法规之间，更加理性，更加和谐。
三是注重对提请审议的条例草案文本格式的改进。近年来在立法实践中，一方面，高度重视一审前的论证和修改，尽可能为常委会提供一份比较规范、成熟的草案；另一方面，对文本形式进行了改进，使其更加便于审议，即在草案审议修改稿中将方括号内的删除内容添加双划线，使其更加清晰明了；同时，对修改的每一条款，都将修改理由用斜体字列于相应条文之下，这样更加便于委员们对照审议，对提高立法质量起到了积极作用。
四是要注重探索立法质量反馈制度，及时进行法规清理。为了维护法制统一，进一步规范政府行为，保护公民、法人及其他组织的合法权益，维护公共利益和社会秩序，要有针对性地对地方性法规进行质量反馈，为现行地方性法规的修改和废止提供科学依据。对不适应改革开放和社会生活的地方性法规，要及时予以修订或废止。
（作者系市人大常委会副主任）