关于《洛阳市旅游条例》贯彻实施情况的检查报告
——2010年12月23 日在市十三届人大常委会第十五次会议上
市人大常委会执法检查组
主任、各位副主任、秘书长、各位委员：
《洛阳市旅游条例》（以下简称《条例》）于2010年1月1日起正式实施。为全面了解《条例》贯彻落实情况，切实保障游客和经营者的合法权益，进一步推进旅游业发展，促使“国际文化旅游名城”的城市定位早日成为现实，根据市人大常委会本年度工作要点的安排，市人大常委会副主任李柳生带领执法检查组，对《条例》的贯彻实施情况进行了执法检查。现将执法检查情况报告如下：
一、开展执法检查工作的基本情况
为使整个执法检查工作有序进行、取得实效，按照监督法的要求，我们制定并下发了《洛阳市人大常委会关于<洛阳市旅游条例>执法检查的实施方案》，明确了开展执法检查的指导思想、检查内容、组织领导、方法步骤，要求市人民政府及有关部门、各县（市）区结合实际，进行自查自纠，并将检查情况报送市人大常委会民侨外工委。11月初，组织召开了执法检查动员大会，市旅游局、市文物局、市规划局及旅游协会、旅游企业代表等参加会议，李柳生副主任和杨炳旭副市长分别作了重要讲话，对做好执法检查工作进行了统一部署，提出了明确要求。后来，李柳生副主任带领执法检查组，通过听取汇报、实地查看、座谈交流等多种形式，较为全面地了解了我市旅游业发展现状，并重点对西霞院、汉魏故城、龙门、隋唐城遗址等4个文化旅游产业园区进行了视察，详细了解了园区的规划、发展及存在的问题等，并提出了一些具体的意见建议。
二、贯彻落实《条例》的主要情况
（一）加强学习，强化宣传，《条例》已成为旅游行业的行为准则。一是加强领导。市人民政府成立了宣传贯彻《条例》工作领导小组，把宣传贯彻列入重要工作日程，制定了工作计划和总体方案，各级旅游行政部门、旅游企业结合实际，积极开展学习宣传活动，并将学习宣传情况作为年终考核的重要目标；二是举办旅游行业专题培训。邀请旅游行业专家对全市旅游局长、旅行社经理、星级饭店经理及旅游从业人员等进行全面培训，并针对《条例》开展专题培训，进一步加深了对《条例》的理解和认识，为更好的贯彻落实《条例》打下了坚实的基础；三是充分利用多种方式向社会广泛宣传。编印《条例》单行本5000余册，及时分发到各级旅游部门及旅游行业单位；将《条例》作为行业大会、导游大赛、服务技能大赛、旅游商品大赛等活动的重要学习内容；与报刊、电视、电台、网络等媒体联合，进一步强化宣传效果。通过广泛的学习宣传活动，《条例》的社会知晓率明显提高，旅游行业及从业人员运用《条例》的自觉性和水平显著提升，《条例》已成为指导和规范旅游行业行为的基本准则。
（二）规划优先，项目为重，着力打造大旅游格局。一是完善规划编制，切实打好基础。市人民政府把旅游规划作为发展大旅游的前提和基础，把旅游业作为促进洛阳发展、促进“福民强市”的战略目标实现的重要方面，积极做好规划的编制工作。目前，已经制定了洛阳“十二五”旅游产业发展规划（讨论稿），提出了我市“十二五”期间旅游发展的总体思路、方法和目标，并邀请了国内外知名专家学者进行了初步的论证、审评。各县（市）区及西霞院、汉魏故城、隋唐城遗址、龙门等4个文化旅游产业园区也分别结合自身实际编制了或正在编制本地区的旅游发展规划。二是不断完善基础设施，切实抓好项目落实。为进一步加快我市旅游业由单一观光型向复合休闲度假型的转变，今年以来，仅伏牛山生态旅游区基础设施建设就投入20多亿元，包括投资2亿元的老君山深度开发项目、投资2.25亿元的伏牛山滑雪度假乐园二期项目、投资1.2亿元的重渡沟景区五星级水景大酒店和演艺中心项目及投资1.2亿元的龙潭峡5A级景区建设项目等，对进一步完善我市旅游景区的基础设施，提升景区档次，丰富旅游内容，满足游客多方面的需求等都将会起到积极的作用。
（三）依托资源，综合开发，不断丰富旅游产品体系。依托我市丰富的历史文化资源和山水景观，加大发掘力度，深挖文化内涵，拓宽旅游领域，经过多年的努力和开发，初步形成了“春有牡丹花会、夏有小浪底观瀑节、秋有河洛文化旅游节、冬有伏牛山滑雪节”的四季旅游节会产品，特别是“五一”黄金周和牡丹花会相连接，“十一”黄金周和河洛文化旅游节相融合，形成了我市特有的两个旅游“黄金月”，对拉动我市整体旅游业的发展起到了重要的支撑作用。旅游产品日趋多样、体系日趋完善，逐步形成了历史文化游、生态度假游、四季节会游、牡丹观赏游、工农业观光游、都市风光游、休闲康体游、文化娱乐游等八大旅游板块。
（四）强化营销，引客入洛，努力提升洛阳旅游的知名度和美誉度。一是加大主流媒体宣传。在央视主要频道和黄金栏目、新浪、搜狐、中国旅游网等主流媒体开展广告宣传，特别是将龙门以及栾川、新安、嵩县等景区景点捆绑宣传，以全市整体旅游形象的形式向外界强力推介，达到了良好的宣传效果。二是开展主要客源地营销。组团赴北京、上海、广州等30多个主要客源地城市，宣传推介我市旅游产品和优惠政策，洽谈合作事宜。组织全市旅游企业、景区等参加了西安旅游交易会、南京长三角旅游交易会、大连东亚国家旅游交易会等20余个旅游博览会，进一步宣传了洛阳，提升了我市旅游的知名度。三是精心打造高铁旅游新线路。借助郑西高铁开通机遇，积极做好郑州、西安、渭南、咸阳等高铁沿线城市的旅游营销和市场开发，鼓励并支持龙门石窟、天子驾六、龙潭大峡谷、重渡沟、老君山、伏牛山滑雪场等景区开展一系列针对高铁游客的门票优惠政策，吸引了越来越多的游客赴洛阳观光游玩。
（五）加强管理，规范秩序，不断提高旅游服务水平。一是加强领导。市人民政府成立了全市旅游服务质量提升工作领导小组，制定了游客满意度提升任务分解方案，层层落实到各县（市）区和市直各单位，并抓好督促检查，确保旅游服务整体质量。二是建章立制。完善了多部门联合执法、旅游服务质量跟踪、行风评议、旅行社信誉档案和末位淘汰等多项制度措施，加大对旅游从业者的管理。督促景区、旅行社建立质量控制体系，全面落实国家和行业标准，并通过暗访、评议及自查，发现存在的问题，有针对性的改进提高。三是加强综合治理。加大对旅游市场秩序的综合大检查，严厉打击“零负”团费、“黑车”、“黑社”、“黑导”及强买强卖、以次充好、虚假宣传等违法违规行为，严格落实旅游安全“双专员”制，确保旅游安全。同时，积极引导旅游协会、旅行社协会、饭店协会、景区协会等开展行业自治自律。四是全面提升旅游信息化服务水平。建立了旅游信息中心、导游服务中心、客房服务中心、旅游车辆服务中心、投诉中心、票务服务中心，并与12301旅游服务热线无缝对接，24小时为游客提供咨询、住宿、车辆、投诉、救助等全方位的旅游服务。建立了洛阳旅游网法语版、德语版和韩语版、洛阳旅游WAP网、洛阳旅游体验网等旅游平台，通过运用网联网、交互式多媒体和三维立体动画等高端数字技术，全力打造“无线城市、数字洛阳”，为中外游客提供了网上游洛阳的独特体验。五是推进旅游年票制度的完善升级。积极尝试与周边地区合作，不断提高旅游年票的含金量，今年以来已有济源王屋山风景区、晋城皇城相府文化生态旅游区的相府庄园、九仙女湖加入我市旅游年票景区。目前纳入年票的景区已有29家，半数以上是4A、3A级景区，使广大群众真正得到了实惠。
三、存在的主要问题
通过对《条例》的贯彻实施情况进行执法检查，以及对我市旅游业发展现状的全面了解，我们认为，当前我市在贯彻《条例》以及发展整个旅游业中还存在以下几个方面的问题，需要市人民政府高度重视，并认真研究解决。
（一）规划与《条例》的要求及现实之间还有一定的距离。一是没有规划。部分地区、景区还没有制定旅游业发展的整体规划，对未来发展没有整体思考和长远打算；二是规划赶不上“变化”。一些规划在实施过程中由于多种因素的影响而发生变化，不能够坚定不移的贯彻执行。三是从规划转化为“现实”的进展较慢。由于缺乏政策、资金，或者招商引资不到位，致使一些规划无法实施，旅游资源不能得到充分利用。
（二）旅游资源的保护与开发、利用之间的关系还处理得不够好。我市历史文化资源丰富，尤其是“五大都城遗址”更是举世瞩目，但是目前，仍处于单纯地强调“保护”的阶段，展示和开发的力度还很小、水平还很低，没有真正形成旅游景区；几个大的旅游产业园区由于体制不顺，使所规划的项目难以落实，存在大量的土地闲置等问题。如何把保护和开发、利用有机地结合起来，做到保护与开发、利用并重，把历史文化旅游资源打造成旅游新产品，使千年帝都文化产生经济效益，是一个亟待解决的课题。
（三）旅游资源丰富和旅游业态单一的矛盾还不能有效解决。主要表现在，一是我市绝大部分景区其主要收入是门票收入，其他服务类的收入较少，甚至没有；二是缺少精品旅游项目和大型旅游集团，没有产生集聚效应和规模效应，旅游还停留在“白天看景、晚上睡觉”的较为初级的阶段，缺少能留住游客的旅游精品；三是产业链条短，旅游对餐饮、住宿、购物、交通等其他行业的拉动作用十分有限。
（四）管理与服务还不能有机融合。《条例》既是一部管理规范，更是一部服务规范，重管理、轻服务的情况还在一定程度上存在，执法理念还需要进一步更新，旅游发展的环境还需要进一步优化。
四、建议
旅游业作为我市的重要产业，对于转变经济发展方式，促进我市整体产业格局的调整，实现“福民强市”的战略目标都有着十分重要的意义。市人民政府及相关部门要按照市委“福民强市”的总体战略要求，高度重视旅游业的发展，切实贯彻落实《条例》，加快旅游产业的转型升级，做大做强旅游产业，努力将旅游业打造成为人民群众更加满意的现代服务业和提升幸福指数的幸福产业。
（一）要完善规划，狠抓落实。要结合制定“十二五”规划和“福民强市”目标，优先考虑旅游规划的编制，尤其是部分还没有编制规划的县区、景区，更要抓紧编制；要保持规划的一致性，不因某些因素的影响而改变规划；要下真功夫、大力气，少纸上谈兵，多真抓实干，通过招商引资、向上级争取资金等多种方式，努力促进规划目标的尽快实现。
（二）要合理开发，综合利用。在充分认识我市特有市情的基础上，积极与上级主管部门沟通联系，争取在政策、资金等方面更大的指导、支持和帮助；要理顺体制，努力做好部门之间的协调，积极探索文物保护利用的新途径、新方式，真正做到保护与开发、利用并重，达到经济效益和社会效益的统一。
（三）要勇于创新，打造精品。要进一步解放思想、改革创新，坚决破除不思进取、小富即安、满于现状的思想，增强竞争意识、忧患意识、进取精神；要加强旅游与文化、文物、会展、演艺等产业的融合，打造精品旅游项目，着力培育新兴旅游业态，不断延长旅游产业链条，增强旅游的辐射拉动效应；要坚持“走出去、请进来”的模式，多学习外地先进的经验和做法，努力拓宽思维空间，做到举一反三，要善于借助外力，加大引进外资、引进外智的力度，努力促使项目落地，达到合作共赢的目标。
（四）要强化服务，提升形象。要切实加强队伍建设，按照重学习、重品行、讲党性的要求，建设一支高素质的执法队伍；要强化服务意识，塑造良好形象，千方百计为游客和旅游企业排忧解难，为旅游业的发展创造宽松的环境；要严格落实旅游安全“双专员”制度，强化安全检查，确保旅游安全，使游客高兴而来、平安而归，打造和谐旅游，使旅游业真正造福全市人民。
以上报告，请予审议。