关于洛阳市城市中小学校幼儿园规划建设管理条例执行整改方案的报告

2010-12-27

――2010年12月23日在市十三届人大常委会第15次会议上

洛阳市人民政府

主任，各位副主任、秘书长，各位委员：

    根据会议安排，现向市人大常委会提交洛阳市城市中小学校幼儿园规划建设管理条例执行整改情况的报告，请予以审议。

   《洛阳市城市中小学幼儿园规划建设管理条例》（以下简称《条例》）颁布实施以来，在市人大常委会的强力监督和推动下，市各相关部门为认真贯彻执行《条例》做了大量工作，利用多种形式加强对《条例》的宣传，营造了良好的社会氛围，同时采取措施，积极精心编制规划，多方筹资，加快中小学校幼儿园建设，强力实施校园周边环境整治等有效措施，确保了《条例》的贯彻执行，有力的促进了我市教育事业的健康发展。

    一、市人大检查《条例》执行时发现的问题

    根据在市人大常委会“关于《洛阳市城市中小学校幼儿园规划建设管理条例》（以下简称《条例》）贯彻执行情况检查报告的审议意见”，发现我市《城市中小学幼儿园规划建设管理条例》执行中还存在以下问题：

    （一）对《条例》学习宣传还不够深入广泛。

    （二）洛河以北城区中小学校幼儿园布局专项规划存在编制不够系统、完善，部分应该规划的学校没有规划；新区没有编制中小学校幼儿园布局专项规划；绝大多数县（市）城区中小学校幼儿园布局专项规划未编制；专项规划编制经费没有足额落实。

    （三）未按《条例》规定配套中小学校，中小学校建设滞后。

    （四）规划预留的教育用地被挤占或挪用现象时有发生，现状教育用地内部被职工住宅、商业等占用。

    （五）学校布局不合理，发展不均衡，择校热、大班额、生均用地面积不足等现象严重。

    （六）有些职能部门履职不到位，校园周边环境治理不彻底。

    二、采取的整改措施

    针对检查中存在的问题，市教育局与市规划局及时与市区各相关部门沟通联系，就城区中小学规划中存在的问题积极进行了整改。

    为了更好的贯彻执行《条例》内容，市规划局、市教育局及政府相关职能处室组织各县区政府、区规划及教育部门、市直各学校认真学习领会《条例》内容和精神，使各有关单位领导和工作人员能够了解掌握《条例》中的有关规定，充分认识加强城区中小学校幼儿园规划建设管理工作的重要性，提高思想认识，增强了工作责任心，为更好地执行、落实《条例》打下了良好的基础。

    为了能让更多的人了解《条例》精神，掌握《条例》有关条文，市政府相关部门通过新闻媒体、政府网络和“五五”普法教育等宣传形式，采取办培训班和辅导讲座等方法对《条例》进行广泛宣传，同时市教育部门还印制《条例》单行本2万余册，分送市四大班子、市政府各机关部门和各个学校，全市各级各类学校先后共组织演讲比赛和知识竞赛300余场次，学生绘制手抄报6000余期，收到了很好的宣传效果。

    2009年10月及2010年6月，市规划局两次召集各县区规划主管部门，开展《洛阳市城市中小学校幼儿园规划建设管理条例》的专题学习，要求各县区着手严格按规定编制和审批中小学布局专项规划，按照规划确定配建用地规模，按规定控制预留用地，在各级控制性详细规划和修建性详细规划中坚决遵照执行。一是乡镇规划。目前我市143个行政乡镇，已编制完成108个乡镇规划，完成的规划中均包含中小学布局规划内容。二是县城规划。现正在编制我市8县1市新一轮规划。

    在规划管理过程中，对过去存在的问题采取补救措施，把损失降低到最低，对规划的编制和编制的实施落实在制度上。

    洛北城区适时调整中小学校布局、重组旧城区教育资源。在财政困难的情况下，优先保证了中小学专项规划的编制经费。2008年5月该专项规划经费到位后，市规划局立即委托洛阳规划建筑设计有限公司编制了《洛北城区中小学布局规划》，于2008年12月组织各区教育局、区政府和规划委员会有关专家对规划草案进行了论证。

    规划编制期间多次对洛北城区的中小学现状分布情况进行调查摸底，向社会各界及学生家长、教师教育工作者等共发放问卷260份，回收228份；走访、现场调研中学58所，小学106所，以多种方式征集各区政府、区教育局及社会各界意见4次。

    在摸清问题基础上，根据国家规范和《洛阳市城市中小学校幼儿园规划建设管理条例》提出了洛北城区2008—2020年中小学布局调整的规划目标，并对建设时序和实施措施提出了相应的建议。

   《洛阳市洛北城区中小学布局规划》严格按照《洛阳市城市中小学校幼儿园规划建设管理条例》中第八条的规定，按照区域人口设置中小学的数量和规模，规划确定到2020年，我市洛北城区将新增87所学校，其中小学50所、中学37所。该规划落实后，我市洛北城区小学平均班额将下降至45人，初中平均班额将下降至50人，全部达到国家规定标准班额，使市民能够充分享受优质教育资源。

    针对2009年8月19日市十三届人大常委会第五次会议上对《洛阳市城市中小学校幼儿园规划建设管理条例》的审议意见，市规划局、规划编制单位和市教育局分别到洛北四个城市区进行再次调研，对《洛北城区中小学布局规划》进行了进一步论证和修改。

    2009年9月24日，杨萍副市长组织召开《洛北城区中小学布局规划》评审会，对其最终成果进行评审。会后按照各区教育局所提意见，规划编制单位对该规划进行了进一步修改。

    2010年7月，该规划已编制修改完成，于今年7月30日至8月30日在《洛阳日报》及市规划局网站面向社会进行了为期一个月的公示，公示期间收集各城市区及单位、个人意见30余条。2010年9月20日，在整理各区意见并研究后，各城市区城建部门会同教育部门共同研究各城市区中小学布局及用地，并在规划中逐一修改。2010年9月24日，涧西区政府组织市教育局、市规划局、区教育局、区建设局及主管领导召开讨论会，对涧西区中小学布局中存在问题进行讨论。目前，规划编制单位正在与各区联系修改事宜。修改完成后该规划将按照《洛阳市城市中小学校幼儿园规划建设管理条例》规定报市政府提请市人大常务委员会审查批准。

    3．新区中小学规划及建设正在逐步完善

    2003年，根据国家《中小学建筑设计规范》、《城市居住区规划设计规范》和《洛阳新区总体规划》，新区核心区规划小学30所，中学17所，总计47所中小学。随着新区的开发建设，为了尽快完善新区核心区配套设施，进一步聚集新区人气，提高新区教育质量，市委、市政府将洛阳一高、洛阳第二外国语学校整体迁入新区核心区，同时增加规划建设洛阳一高附属中学、洛阳一高附属小学以及龙城双语初中等南站区域中小学，目前，新区核心区的中小学校增加至54所，其中小学34所，中学20所;核心区已新建投用中学5所,新建投用小学8所,已进入前期准备或在建的中小学有9所，龙门大道以东关林区域现状中学5所，现状小学11所。

    新区存在的问题主要是：一、学校建设速度慢：新区核心区开发初期，未把学校建设与城市建设同步考虑，致使目前新区核心区大量缺失学校；二、未及时根据新区建设情况和建设时序对中小学规划做出适当调整，个别区域如滨河南路沿河高层一带小学因历史原因规划变动较大，虽已扩大学校规划用地和规模，但仍显不足。王立林主任已多次召开新区中小学规划建设问题协调会，对高层次人才区域和轴线附近区域的中小学规模和用地进行了深入研究，增加学校用地面积和班数，以更好地解决局部地区学生就近入学的问题。目前，新区规划局已开始对核心区中小学规划进行了适当的修编调整，确保2011年1月底完成，并向社会公示；拓展区中小学专项规划正在编制中。下步将结合新区建设情况、建设时序，严格按照《洛阳市城市中小学校幼儿园规划建设管理条例》要求进行新区中小学的规划建设，以更好地满足新区学生入学需要。

    2008年至今，我市的控制性详细规划是由区政府组织编制。在具体实施过程中，大多数控制性详细规划都是区政府委托建设单位和开发企业出资编制的，编制主体是区政府和开发企业，此种控规编制的初衷是开发局部条件已较为成熟的地块，但同时也带来了难以从全局把握、统筹安排中小学、医疗卫生等城市公共配套设施用地的问题,导致配套服务设施实施困难，在节省眼前开支的同时，为城市带来了更大的难题。控制性详细规划难以发挥对下一步规划、管理和建设的控制和指导作用。

    2010年6月10日，我市政府常务会议对我市控制性详细规划组织编制及经费问题研究后决定，城市区控制性详细规划由市规划局按照先急后缓的原则统一组织，编制经费由市、区财政按6：4的比例承担。目前，我市控制性详细规划工作正在进行，将于近期完成招标工作。

    由于前些年学校建设停滞，自《条例》出台后，市及各区政府积极行动，结合我市城区中小学规划布局，积极实施新区学校建设、老区学校和薄弱学校改造工作，2009年以来，共建设改造学校24所，累计完成投资6亿元以上，建设校舍27万平方米。其中，按照城市中小学布局规划，结合城市社会经济发展状况，新建中小学11所。

    2010年我市城市区各级教育部门将进一步加大中学建设改造力度，共计划建设改造学校48所，规划总投资87652万元，规划建筑面积45.9万平方米。其中，按照城市中小学布局规划，结合城市社会经济发展状况，规划新建中小学12所。目前，市教育局及各区教育部门正在积极组织实施。存在的主要问题是，建校任务重，资金紧张。

    2010年，市、区两级教育行政部门认真履行职责，采取有力措施，通过严格执行划片招生政策，提高省级示范性高中分配生比例，加大薄弱学校资金补助力度等措施，使洛北城区中小学校大班额数量由805减少到了641个，减少了20%。大班额极端人数由2008年的75人、2009年的68人到今年55人以下，大班额问题得到缓解。目前个别学校个别班仍存在大班额现象。

    世纪华阳小区规划人口7280余人，项目为涧西区政府重点招商引资项目，2008年10月，该项目开发商洛阳中亚置业发展有限公司（以下简称中亚公司）与洛阳市实施希望工程办公室、涧西区教育局签订了希望工程捐建学校协议书，约定由中亚置业捐资690万对涧西区景华实验小学、南昌路小学及珠江路小学进行捐献，以解决世纪华阳小区入学需要。目前中亚公司2008年至2010年分四次向希望工程办公室累计转款520万人民币。目前景华路小学和南昌路小学新建教学楼共需投资600万元，其中希望工程办公室已拨付402万元，区财政补贴210万元，目前两所学校的教学楼已竣工。其余捐款将用于扩容珠江路小学，三所小学改造完成后，可基本满足华阳小区业主子女就学需求。

    军安小区位于涧河生态廊道范围内，市规划局正在委托规划设计单位编制涧河生态廊道区域改造规划，已在该规划中考虑了军安小区居民上学问题，按区域人口规模布置了中小学校。军安小区一期规划人口4284人，二期规划人口1960人，共计6244人。2009年，我市批准了涧河以西铜锣湾项目控制详细规划，该规划中在涧河以西、军安小区南侧规划一所18班小学，用地面积约6000平方米（与国家规定的最低标准相差约1600平方米），规划实施后可基本满足周边需要。

    中侨绿城小区地块原用地性质为工业用地，属工业用地调整后建设的居住小区，规划容纳13874人。2010年1月，涧西区政府牵头编制了《华山路以东、符家屯以南控制性详细规划》,规划范围北至符家屯、南至建设路、西至华山路、东至规划路。该规划中将中侨绿城一并考虑，在华山路以东、建设路以北位置布置一所24班小学，其服务半径覆盖中侨绿城。

    上阳花园规划的中学用地，目前被外单位占用。建议由西工区人民政府负责督促占地单位将现有规划教育用地上的建筑物自行全部拆迁完毕后，交市教育局规划建设中学。

    市直第十三小学由于历史原因，办学条件严重不足，现状用地2796平方米，但该学校所在位置教育资源缺乏，周边地块无其他地块可用于置换该学校用地，因此在本次编制《洛北城区中小学布局规划》时仍将市直第十三小学定为扩建小学，用地面积扩为6000平方米。目前该学校已移交涧西区管理。由于学校周边已无扩展空间，因此建议由涧西区人民政府在该区域内再行寻找建校用地。

    幼儿园占地规模相对较小，市规划局在日常审批中将幼儿园作为居住小区的配套服务设施，按照《洛阳市城市中小学幼儿园规划建设管理条例》和国家规范的要求，服务半径不大于300米的原则进行设置，凡建筑面积在8000平方米以上的居住小区，均按照相应规模配置了幼儿园，并在总图审批中明确了幼儿园面积和建筑规模。2009年以来我市城市区共审批总图59宗，其中47个符合规模的项目中规划配置幼儿园。在今后的日常审批事项中，市政府将积极督促各相关部门严格按要求配置幼儿园，并在验收环节检查是否建设和交付使用幼儿园，保证广大人民群众的利益。

    当前，社会建设步伐越来越快，在城中村改造及项目建设过程中难免遇到建设用地与规划预留的中小学用地矛盾，需要调整或变更中小学用地位置。针对此类项目，先进行实地调研，认为原规划位置确实存在拆迁量大、地形复杂及实施困难的各种因素，会同市教育局与区政府共同组织专家论证会和市规划委员会进行论证，未通过的不作调整，论证通过的项目报市政府提请市人大常务委员会审查批准后再对原规划进行调整。

    依法拆迁或者占用中小学校、幼儿园校舍、场地的，由市政府监督，严格按照《洛阳市城市中小学校幼儿园规划建设管理条例》中第十五条的规定，从城市规划层面会同教育行政主管部门论证通过后，先经教育行政主管部门同意，报同级人民政府批准后，按照先建设后拆迁的原则，在保持校园完整性的前提下，就近补偿建设或者重新建设。最近，市政府就整改了这方面一个实例——2010年西工区汉屯路小学在实施城中村改造时，未经批准随城中村拆迁同时拆除了该校（土地面积6000多平方米），拟迁建到附近（健康路）小学（用地面积7000多平方米）。对此，市政府对西工区进行了严厉批评，责令其完善有关中小学拆建的程序，保证新建学校生均面积达到国家标准。又鉴于既成事实，同意西工区政府分两期建成健康路小学，即按现有空地7225㎡进行一期建设，建成1栋5层24班教学楼和1栋3层教师办公楼，确保明年9月原汉屯路小学学生搬进新校区。同时，根据该区三村改造计划，第二期拆迁结束后健康路小学周边空地预留为教学用地，用于学校二期建设。鉴于各城市区类似现象屡屡发生，造成学校资源大量减少，市政府准备制定违规现象处罚办法。

    在日常建设项目审批中，市政府监督相关职能部门严格按照《洛阳市城市中小学校幼儿园规划建设管理条例》中的规定控制中小学、幼儿园周边地块用途、建筑物高度及与中小学校、幼儿园的间距；保证中小学校、幼儿园通风、采光、消防等符合要求，不影响中小学校、幼儿园正常教育教学和危及师生安全。规划部门在审批、验收环节对此类现象要纳入审批、验收内容严格把关。

    四、下一步拟采取的几项措施

    由于中小学应按照人口规模配建，在实际操作过程中，建设单位规避《洛阳市城市中小学校幼儿园规划建设管理条例》有关规定，采取分期开发，化大为小，不建学校，致使教育资源紧缺。

    对策：正在研究出台新的规定，根据项目建设建筑面积按比例收取教育配套费，用于新学校的建设。

    随着旧城改造的推进和城市的不断发展，我市中小学校建设多是在原有布局和规模上进行“修修补补”，规划新建的学校实施速度难以跟上居住用地快速扩张的步伐。

    对策：市、区教育主管部门要制定中小学年度建设计划，对拆、并的学校，要按照先增后减、先建后拆的原则，由教育部门拟定拆、并、建年度计划，保证学校建设按规划落实到位；对需新征农用地的学校，由教育部门拟定新建计划，再由国土资源管理部门将新建计划纳入到全市农用地转用计划中。结合净增教育用地总量，拟定年度建设计划，分阶段、按步骤建设实施，并纳入到社会经济发展计划中。

    洛北城区搬迁、撤并的技校、大学等学校、机关单位、工业企业等用地，大多数为解决搬迁或安置资金，均调整为商住进行出让，以保证土地利益最大化，而新建中小学校需进行新的选址，造成重复建设，浪费资源。

    对策：对这些土地性质合理调整，对搬迁、撤并的其他技校、大学、机关单位、工业企业等用地，进行原址利用或地面附属物改造，作为中小学进行建设，避免重复建设造成浪费。

    由于政策原因，1995年至今，一部分中小学校中建有职工住宅楼，还有一部分学校自建门面房，不同程度的存在占用教育资源问题。

    对策：建议市政府相关部门制定政策，随着建筑的更新，逐步将这部分资源归还学校，以弥补教育用地不足的问题。

    对策：市、区两级财政应按照年度学校建设计划，尽力加大对义务教育阶段的经费投入，将学校建设经费纳入财政保障范围，不能仅靠教育费附加，多方筹措资金，及时拨付。

    对策：加强规划宣传，提高人们对中小学布局规划重要性的认识。首先，必须加强对教育发展趋势和发展目标的宣传力度，明确基础教育尤其是中小学教育在终身教育体系中的重要地位；其次，应提高人们对规划重要性的认识，规划草案向市民公示，征求意见、建议，确定的规划向市民公告，做到全民关注中小学规划，重视中小学布局，完成中小学建设。

    民办中小学在解决入学难方面发挥着重要作用，缓解了公办学校不足的矛盾，减轻了政府压力，成为政府教育经费投入的补充。然而，我市民办教育发展面临着诸多困难和问题。

    对策：市委市政府已出台《关于民办教育发展的意见》，加强政府引导和政策支持。市教育局将引进民办优质教育资源到洛阳办学作为今明两年的重点工作，目前正在有效实施。

    城市基础教育资源配置方式将随着社会经济发展而发生变化，在目前条件下，基础教育尤其义务教育讲究体现社会公正，保持教育资源配置均衡化，以保障每个学生受教育的权利，政府责无旁贷。加强教育用地管理是落实科学发展观、构建和谐洛阳的现实需要，是实现人民享有良好教育权利的保证，同时也是保障和改善民生的一项重要举措。在专项规划和详细规划编制及项目建设实施管理中，市政府将全力协调各职能部门，合理配置教育资源，做好中小学布局和用地控制，加大财政投资力度，确保教育事业健康发展；切实配合市教育部门做好中小学教育用地规划及保护工作，为市民子弟提供一个满意的受教育机会。

    （八）城中村改造应做整村规划并合理配建中、小学等配套设施，在土地招拍挂时将无偿配建学校作为条件，由区政府监督实施。