关于对《加快养老事业发展 解决养老机构用地问题的议案》调研论证情况的报告
——2011年4月28日在市十三届人大常委会第十八次会议上
市人大常委会内务司法工作委员会主任 李建生
主任、各位副主任、秘书长、各位委员：
在今年2月召开的市十三届人大三次会议上，侯玉奇等11名市人大代表联名提出了《加快养老事业发展 解决养老机构用地问题的议案》。根据大会主席团的决定和主任会议的安排，3月份，在市人大常委会副主任杨玉龙的带领下，内司工委和提出议案的部分市人大代表，深入市民政局、吉利区、伊川县对该议案进行调研论证。调研组分别听取了有关部门的情况汇报，组织召开了部分县（区）民政局负责人、社区代表、养老机构法人代表等人员参加的座谈会，实地察看了吉利区居家养老试点情况和吉利基督教会兴办的养老院、龙疗养老中心、伊川江丰凤山老年公寓等养老服务机构，详细了解我市养老服务机构建设现状，听取意见建议。现将调研论证情况报告如下：
一、加快社会养老事业发展的必要性和可行性
我市人口老龄化的现象十分突出。据统计，截至2010年底，全市60岁以上老年人口达到90万，占总人口的13%，超过了10%即进入老龄社会的国际标准，其中城市六区60岁以上老年人25万，占老年人总数的27%，且老年人口以每年3%的速度递增，老龄化趋势发展迅速。随着经济社会的发展，人民生活水平的提高，医疗科技水平的进步，自然人个体寿命逐渐延长，全市80岁以上高龄人口近9万人,占老年人总数的10%，高龄化趋势十分明显。加之子女异地就业增多，工作节奏加快，独居老人、空巢老人所占比例也在增大。特别是计划生育形成的“421”倒金字塔家庭人口结构，子女赡养老人的压力越来越大，直接赡养老人的可能性越来越小。而我市养老服务机构建设相对滞后，全市共有养老服务机构40余家，其中公办仅1家，床位总数5000张；农村敬老院151家，床位总数12000张，与国家规定的社会养老床位应占老年人口数量的30‰差距很大。随着人口老龄化的快速发展，老年人生活照料、医疗健康、精神文化等需求日益凸显，养老服务问题日趋严峻，加快推进社会养老事业发展已迫在眉睫。大力发展社会养老事业、加快养老服务机构建设，是应对我市人口老龄化严峻挑战、破解日趋尖锐的养老服务难题的有效途径，是顺应社会需要、造福老年人的重要举措，是弘扬中华民族尊老敬老优良传统、推动社会文明进步的有力措施，是全面落实科学发展观、让老年人共享经济社会发展成果的具体体现，是建设和谐洛阳、实现“福民强市”战略目标的重要内容。当前，随着我市财政收入的逐年增加，适当加大对养老事业发展的投入已具备了条件。一部分先富起来的有识人士，也有意投资养老服务事业，回馈社会，只要制定合适的社会养老优惠政策，引导和鼓励社会资金参与养老机构建设，加快推进我市养老服务机构发展是可行的。因此，我们认为，侯玉奇等人大代表所提议案的内容符合洛阳实际情况，反映了人民群众的心声，建议作为代表正式议案交由市人民政府认真研究办理。
二、目前我市养老机构建设存在的主要问题
近年来，全国部分城市已把社会养老问题提到重要议事日程，我市市委、市政府对社会养老事业发展高度重视，有关部门积极探索符合我市实际的社会养老模式和运行机制，编制了我市社会养老事业发展规划，出台了鼓励社会力量兴办养老服务机构的优惠政策，实施了一系列老年人优待政策，积极开展居家养老服务工程试点和养老服务社会化示范单位（示范县、区）创建活动，从总体来看，我市社会养老事业已呈现健康渐进的发展态势。但也存在一些问题：
一是养老机构建设规划滞后，缺乏合适建设用地。没有把养老机构建设规划纳入城乡建设规划通盘考虑，导致在老城改造、新城建设中，没有根据社会养老事业发展需要和养老服务机构建设必备条件，预留合适的公益性建设用地。兴办养老服务机构建设的用地，只能通过商业竞拍获得，严重影响了投资者的积极性。
二是养老优惠政策落实不够，政府财政投入不足。近年来，国家、省、市为促进社会养老事业的发展，相继出台了一系列文件，对养老服务机构用地、用电、用水、用气、用热、税收等制定了优惠政策。但是，受部门利益驱使，相关部门不愿落实优惠政策。政府财政投入又严重不足，致使公办养老服务机构少，示范带动作用不强。按规定应给社会兴办的养老服务机构的一次性开办补助、床位运行补助等没有落实，远远落后于郑州、安阳、信阳及外地一些城市。
三是养老机构建设档次较低，行业管理不够规范。我市目前的养老服务机构，大部分是个人兴办、企业改办、租房兴办、教会捐资兴办，受用地和投资规模的限制，大多规模小、档次低、设施简陋、服务功能单一。开办养老服务机构的硬件建设标准、收费标准、服务标准等不统一。在管理方面，没有正规的专业培训机构，缺乏专业护理人员，服务质量较低。
四是部分老人养老观念陈旧，养老机构利用率低。受传统居家养老观念的影响，部分老年人不愿意接受社区或志愿者提供的服务。特别是农村，部分老年人只求得到老年补助金的实惠，不愿入住养老院。加之有的养老服务机构条件太差，服务不到位；有的收费太高，一般人无力承受，致使养老服务机构入住率较低。
三、加快我市社会养老事业发展的几点意见
社会养老事业事关广大人民群众的切身利益，是一项民生工程，也是一项长期性系统工程。市人民政府应站在深入贯彻落实科学发展观、以人为本的高度，切实把发展社会养老事业列入重要议事日程，按照“政府主导、政策扶持、社会参与、市场推动”的原则，采取有效措施，努力营造社会养老事业发展的良好环境，大力推进我市社会养老事业的发展。
一是科学编制发展规划，着力构建养老服务体系。要科学编制我市社会养老事业发展规划和养老服务机构空间布局规划，明确社会养老事业发展的近、中、远期目标。按照国家“十二五”养老服务体系建设规划精神，联系我市实际，建设居家养老为基础，社区养老为依托，机构养老为补充，覆盖城乡的养老服务网络。当前，首先要把养老机构建设公益性用地纳入城市发展规划。
二是完善落实扶持政策，鼓励社会兴办养老机构。要根据国家、省关于养老服务方面的有关政策，结合我市实际，参照其他城市的做法，进一步细化我市支持鼓励社会力量兴办养老服务机构的政策，并以政府令形式下发，增强其权威性。要抓好政策的落实，在公益性用地中，优先安排养老服务机构建设用地，并减免相关配套费用。要通过建设资金补贴、床位运行补贴、公建民营、税费优惠、政府购买服务等优惠扶持措施，扶持和鼓励社会力量兴办养老服务机构，培育提供多种服务方式和不同收费标准的服务供给主体，满足不同层次、不同类型的养老服务需求。
三是加大财政投入力度，加快推进养老事业发展。在社会养老事业发展中，政府投入是主体。要根据经济社会发展，相应增加财政对社会养老事业的投入比例，加大投入力度。要大力发行社会福利彩票，筹集更多的福彩公益金，每年按一定比例用于支持社会养老事业。要兴建一批公办养老服务机构，确保农村“五保”人员和城镇“三无”人员能够集中供养，并逐渐惠及最低生活保障、生活困难、高龄以及重度残疾等老人。要整合现有资源，充分利用公有学校、医院、办公楼、企业、企业医院搬迁、改制等机会，创造条件，有计划地改造成养老服务机构。
四是创新养老服务模式，提高社会养老服务水平。我市城市区老龄化问题相当严重，必须把养老服务的各项工作融入社区，落实到社区，使社区真正成为上承国家、下接家庭、整合社会资源的重要载体。要认真总结推广吉利区开展的“居家养老+社区服务”养老服务试点的成功经验，以社区养老服务中心为平台，整合社区卫生服务中心、物业管理公司等资源，形成优势互补、相互支持、相互配合的居家养老服务格局，为高龄、空巢、残疾及困难老年人群提供方便快捷服务。要丰富养老服务内容，由单纯的生活照料，发展到医疗护理、精神慰藉和临终关怀全方位服务。
五是规范养老机构管理，保障养老事业健康发展。要尽快出台我市养老服务机构执行资质、建设、管理和服务基本标准，规范养老服务机构的管理与服务。要做好养老服务有关政策的宣传工作，让有意从事养老服务事业的法人更好地了解市场发展前景、发展环境和行业动态，避免盲目投资，无序竞争。要按照我市养老服务机构发展规划和标准，严把养老服务机构建设的审批关。要建立健全养老服务机构的检查、评估制度，定期不定期开展检查，对养老服务机构的财政专项资金的使用、服务技能和服务质量等进行评估，及时帮助纠正存在的问题。要做好养老服务机构护理员、社区居家养老服务人员和志愿者的业务培训工作，提高相关人员的业务能力和服务水平，促进养老服务事业健康发展。