关于《洛阳市邙山陵墓群保护条例（草案）》初审情况的报告
——2011年6月30日在市十三届人大常委会第十九次会议上
市人大常委会教科文卫工委主任 闫晓山
主任、各位副主任、秘书长、各位委员：
《洛阳市邙山陵墓群保护条例（草案）》（以下简称《条例（草案）》）是2011年市人大常委会正式立法项目。该《条例（草案）》经市人民政府2011年6月3日常务会议讨论通过，提请市人大常委会审议。教科文卫工委在李柳生副主任的领导下，对《条例（草案）》进行了认真的初审。现将《条例（草案）》初审情况报告如下：
一、初审基本情况
为做好《条例（草案）》初审，积极开展各项准备工作。3月14日，李柳生副主任专门召集市文物局、法制办等相关负责人，了解《条例（草案）》的进展情况，并倒排立法时间表，敦促其加快工作进度，保证立法质量。5月份，李柳生副主任即带领教科文卫工委、文物局和法制办等相关同志赴外地进行调研，学习其他地区文物保护立法方面的经验和做法，为《条例（草案）》的制定奠定了基础。6月1日和2日，李柳生副主任分别主持召开了由市文物局、规划局、国土资源局、财政局、发改委等相关部门和涧西区、西工区、老城区、洛龙区、瀍河区、偃师市、孟津县以及邙山陵墓群所在地的部分乡镇、企业、村民委员会和法律专家代表等参加的座谈会，对《条例（草案）》进行了深入细致的讨论，听取了各方面的意见。在此基础上，教科文卫工委和文物局、法制办针对讨论提出的问题和意见，逐条逐句地进行了认真分析研究，采纳了部分有法律法规依据，又符合我市实际的意见建议，进行了修改。
二、制定《条例》的必要性、可行性
邙山陵墓群是国务院第五批公布的全国重点文物保护单位。邙山陵墓群作为全国最大的陵墓群遗址，是中国帝陵体系的重要组成部分，对于研究古代历史具有极其重要价值。由于历史和现代的原因、人为和自然的因素，邙山陵墓群遭到了比较严重的破坏，已发现的970余座古墓冢中，目前仅存330余座。近年来，邙山陵墓群的保护面临严峻的形势，人为破坏文物现象以及盗掘古墓的案件时有发生，当地群众生产、生活以及村民点的无序发展对邙山陵墓群造成严重破坏。邙山陵墓群所在地的各级政府及文物部门为其保护和科学研究做了大量卓有成效的工作，取得了一定成绩，在保护与发展、考古研究等方面积累了丰富的经验。邙山陵墓群作为“十一五”期间国家确定的100处重点保护大遗址之一，从2006年起，国家开始投入巨资用于大遗址保护。目前，曹休墓的保护和展示工作正在紧张有序的开展。因此，为了更加有效的保护邙山陵墓群，制定一部专门的地方性法规既是国家大遗址保护的需要，也是进一步规范建设行为、有效遏制人为破坏的需要。
《条例（草案）》是在依据《中华人民共和国文物保护法》、《中华人民共和国文物保护法实施办法》，借鉴《洛阳市汉魏故城保护条例》、《洛阳市隋唐洛阳城遗址保护条例》、《洛阳市偃师二里头遗址和尸乡沟商城遗址保护条例》以及外地市成功立法经验的基础上制定的，经过广泛征求意见，符合我市及邙山陵墓群的实际情况，具有可行性。
三、《条例（草案）》有关条款及内容的增加、删除和调整情况
在初审过程中，我们按照省人大常委会制定地方性法规的有关规定精神，对部分条款的内容进行了适当的修改。
（一）《条例（草案）》第二条关于“本条例所称邙山陵墓群，是指位于邙山上……”，建议修改为“是指本市行政区域内”。这样，既包括邙山地区以外其他帝陵及其陪葬墓群，也体现法规的严谨性。
（二）为加大对本条例的宣传力度，应进一步明确政府及其文物、教育等部门以及新闻媒体的职责，建议在《条例（草案）》第四条第四款之后增加一款作为第五款，内容为：“各级人民政府及其文物、教育等部门以及报刊、广播、电视、网络等媒体，应当加强本条例的宣传教育工作，增强公民的文物保护意识。”
（三）《条例（草案）》第十条第一款中，因保护标志、界桩等保护设施没有必要予以公示，建议将“并予以公示”删除。
（四）为使法规层次清楚，布局合理，建议将《条例（草案）》第十二条中对邙山陵墓群保护范围和建设控制地带限制行为分开表述，把第十二条的第二款单列，作为第十三条。
（五）为加强对文物资源的开发利用和展示，积极打造国际文化旅游名城，促进经济社会协调发展。建议将《条例（草案）》第十五条增加一款作为该条的第一款，内容为“邙山陵墓群所在地的各级人民政府应当合理利用邙山陵墓群文物资源，积极发展文化事业、文化产业、文化旅游业，促进经济社会协调发展。”
（六）《条例（草案）》第十八条中因缺少对“第十一条第（八）项关于其他危害重点保护区安全的行为”的处罚，建议在第十八条第二款后增加“违反第十一条第（八）项规定的，依照有关法律和本条例的规定予以处罚”的内容。
（七）《条例（草案）》第十八条第（四）项中关于“处五万元以上五十万元以下罚款”的规定，处罚幅度过大，建议将 “五十万元”修改为“三十万元”。
同时，对其他条款在文字用语和内容等方面进行了技术性的修改，使之更加符合法律用语的规范，并对因条款调整、修改和删除而必须做出相应修改的一些条款也进行了修改，在《条例（草案初审修改稿）》中都有体现，这里不再逐一表述。
以上报告及《条例（草案初审修改稿）》，请一并审议。