关于《洛阳市邙山陵墓群保护条例（草案）》的说明
——2011年6月30日在市十三届人大常委会第十九次会议上
洛阳市文物管理局局长 刘德胜
尊敬的主任、各位副主任、秘书长、各位委员：
我受市人民政府的委托，现就《洛阳市邙山陵墓群保护条例（草案）》（以下简称《条例（草案）》的起草情况作以下说明：
一、邙山陵墓群的基本情况
邙山陵墓群位于洛阳市的北部、东部和东北部，地跨西工区、老城区、涧西区、瀍河区、洛龙区、偃师市、孟津县七个区县，占地面积750余平方公里。包括了20余个乡镇，360多个自然村。陵墓群年代从东周到东汉、曹魏、西晋、北魏，一直延续到五代的后唐。2001年6月25日，邙山陵墓群被国务院公布为第五批全国重点文物保护单位。
“邙山陵墓群”具体指的是葬于邙山上的东周、东汉、曹魏、西晋、北魏、后唐等6代帝陵及其陪葬墓群。根据文献记载和考古发现，目前已知在邙山地区埋葬着24座帝王的陵墓，其中东周时期的王墓8座，东汉帝陵5座，曹魏帝陵1座，西晋帝陵5座，北魏帝陵4座，五代后唐帝陵1座。
洛阳邙山陵墓群作为全国最大的陵墓群遗址、最大的国保单位之一，是中国古代帝陵体系的重要组成部分，对于研究古代历史具有极其重要的价值。其分布之密集，数量之众多，延续年代之长久，堪称中国之最。
二、立法的必要性
（一）制定《洛阳市邙山陵墓群保护条例》是适应国家对大遗址实施重点保护的迫切需要。
邙山陵墓群是“十一五”期间国家文物局确定的100处重点保护的大遗址之一。 “十二五”期间，国家文物局将进一步加强大遗址的保护和展示，基本形成以西安、洛阳、荆州、成都、曲阜5个文化片区，长城、大运河、丝绸之路、茶马古道4条文化线路。邙山陵墓群作为洛阳地区以及丝绸之路沿线重要的大遗址之一，必须有相应法规来保障其保护规划的顺利实施。
（二）制定《洛阳市邙山陵墓群保护条例》是理顺保护管理体制的迫切需要。
邙山陵墓群地跨洛阳市所属的西工区、老城区、涧西区、瀍河区、洛龙区、偃师市、孟津县七个区县，保护区域涉及20余个乡镇、360多个自然村，地域广大，情况复杂。因此，在保护工作中存在着管理主体不明确、职能交叉重叠等诸多问题，给保护带来很大困难。有必要通过立法规范各职能部门的职权范围，理顺管理体制，对邙山陵墓群实施统一有效的保护管理。
（三）制定《洛阳市邙山陵墓群保护条例》是改变邙山陵墓群保护现状的迫切需要。
长期以来，各级政府和全社会为保护邙山陵墓群付出了艰辛的努力，取得了积极的成果。但是，由于没有一部针对性强、极具操作性的专门保护法规予以规范，当地居民生产、生活及乡镇企业的无序发展，尤其是大型建设项目的威胁，使邙山陵墓群保护面临着诸多问题，保护形势十分严峻，迫切需要制订切实可行的专门法规来规范陵墓群保护区域内的项目建设、考古发掘、旅游开发、生产生活等各种行为。
三、《洛阳市邙山陵墓群保护条例（草案）》的立法依据和起草过程
市人大对邙山陵墓群立法工作高度重视，李柳生主任亲自带队，人大教科文卫工作委员会与我局有关人员赴云南、四川等省区进行立法调研，并提交了调研报告。根据市人大常委会2011年度立法计划安排，市文物管理局于今年年初成立了立法领导小组，抽调业务骨干对《文物保护法》、《文物保护法实施条例》、《全国重点文物保护单位保护规划编制审批办法》、《河南省实施<文物保护法>办法》等法律、法规、规章进行了学习，参照北京、西安、沈阳、银川等城市文物保护的立法经验，紧密结合我市实际，认真总结以往工作中的经验教训，充分听取了有关专家的意见，于今年3月起草了《条例（草案）》初稿。3月14日市立法工作会议后，又进行了修改，并经局长办公会研究通过，形成了《条例（草案）》送审稿。4月22日《条例（草案）》送审稿正式报市政府。市政府法制办对邙山陵墓群立法工作十分重视，4月27日立即安排专人和我局有关专家及相关人员对初稿进行了修改，形成了征求意见稿。5月4日、10日和11日，市政府法制办分别主持召开了市相关部门、相关县（市）区人民政府、管理相对人、市政府立法顾问参加的四次立法座谈会，公开征求意见。之后，市政府法制局会同我局对有关部门、单位和个人的意见以及《条例（草案）》征求意见稿涉及的有关法律和实际问题反复进行研究、探讨，进行了反复修改，形成了《条例（草案）》。该《条例（草案）》已于6月3日市政府第85次常务会议讨论通过。
在此期间，市人大非常重视邙山陵墓群立法工作，市人大领导和科教文卫工作委员会听取了邙山陵墓群保护情况的汇报；6月1日、2日和3日市人大李柳生主任及教科文卫工作委员会的同志，主持召开了3个立法座谈会，听取了市政府有关部门和邙山陵墓群所涉及区、县、村民委员会、企业代表的意见和建议，并就《条例（草案）》征求意见稿的内容和有关问题进行了讨论。之后，又会同我局对有关部门、单位和个人的意见以及《条例（草案）》征求意见稿涉及的有关法律和实际问题反复进行研究、探讨，形成了《条例（草案）》。
四、需要说明的几个问题
（一）保护范围和控制地带的划定
《河南省实施<中华人民共和国文物保护法>办法》第十四条规定：“全国重点文物保护单位和省级文物保护单位……由省人民政府划定必要的保护范围，作出标志说明，建立记录档案；全国重点文物保护单位和省级文物保护单位的建设控制地带由省文物行政部门会同省城乡建设规划部门划定，经省人民政府批准后公布”。邙山陵墓群于2001年被国务院公布为第五批全国文物保护单位。按照要求，省文物局于2003年1月开始研究划定邙山陵墓群的保护范围和建设控制地带。在划定过程中，考虑到邙山陵墓群分布面积大、涉及墓冢多、年代跨度长等情况，遵循了突出保护重点的点面结合的原则和与城乡规划相结合的统筹发展的原则。2004年8月省政府正式批准了省文物局划定的邙山陵墓群保护范围及建设控制地带，本《条例（草案）》第八条、第九条关于保护范围和建设控制地带的描述，除因个别地名变更有所调整外，其余均严格按照省政府批准、省建设厅和省文物局联合公布的邙山陵墓群保护范围和建设控制地带的表述。
（二）关于邙山陵墓群保护规划的制定
《文物保护法》第十六条规定：“各级人民政府制定城乡建设规划，应当根据文物保护的需要，事先由城乡建设规划部门会同文物行政部门商定对本行政区域内各级文物保护单位的保护措施，并纳入规划”。《河南省实施<中华人民共和国文物保护法>办法》第十二条规定：“县级以上人民政府负责组织编制本行政区域内文物保护单位的保护规划。全国重点文物保护单位的保护规划经国务院文物行政部门同意后由省人民政府批准公布”。据此规定，市国土、规划等部门在编制新一轮城市总体规划时，与市文物行政部门进行了多次沟通，并委托洛阳市规划设计院等单位对此进行了反复论证，充分考虑了对包括邙山陵墓群在内的各级文物保护单位的保护措施。目前，按照市政府的统一安排，市文物行政部门正在抓紧编制邙山陵墓群的保护规划，在编制的过程中，也充分考虑了与新一轮城市总体规划的衔接，该保护规划预计于2011年下半年编制完成，届时将按照程序由市政府审议通过后，报省人民政府批准公布。
（三）关于如何解决陵墓群保护和城乡建设的关系
《条例（草案）》在处理文物保护和城乡建设的关系上遵循了以下原则：一是必须以保护邙山陵墓群为前提，增加了“重点保护区”的概念，规定已发现并确认的重要墓葬和遗址向外延伸一定范围为重点保护区（第七条），规定在重点保护区内严禁刻划、涂污或者以其他方式故意损坏文物建筑物、构筑物等危害邙山陵墓群的行为（第十一条）；二是考虑陵墓群分布范围广、部分区域历史上已为建城区的实际，体现以人为本的思想，兼顾陵墓群所在地单位、居民生产、生活需要，规定：“在邙山陵墓群保护范围内，不得进行与邙山陵墓群保护无关的工程建设或者爆破、钻探、挖掘等作业。确需建设生产生活设施的，应当符合邙山陵墓群保护规划，依法履行相关报批手续”（第十二条）。
（四）关于行政处罚的依据
行政处罚是法律规范得以实施的重要保证，也是重要的行政管理措施。《条例（草案）》在第二十条规定了4项处罚措施，大部分是援引《中华人民共和国文物保护法》等上位法的规定而设立的。其余个别处罚措施是结合邙山陵墓群保护实际，参考《洛阳市汉魏故城保护条例》及外地经验而设定的。
总之，《条例（草案）》严格按照国家有关文物法律、法规、规章规定，没有与上位法相抵触的内容。在加强保护管理、强化措施手段的同时，注重结合本市实际，突出地方特色。本《条例》的出台将有利于我市邙山陵墓群的有效保护和合理开发利用，为文物行政部门对邙山陵墓群的保护工作提供法律保障。
以上说明和《条例（草案）》，请予审议。
谢谢！