关于对《关于尽快制订<洛阳市公共场所禁止吸烟条例>的议案》的调查报告
——2011年4月28日在市十三届人大常委会第十八次会议上
市人大常委会教科文卫工作委员会主任 闫晓山
主任、各位副主任、秘书长、各位委员：
市十三届人大三次会议上，梁军等13名代表提出了《关于尽快制订<洛阳市公共场所禁止吸烟条例>的议案》。经大会主席团会议决定，委托市人大常委会进行认真调研并作出审议决定，市人大常委会教科文卫工作委员会具体负责此议案的办理。3月11日，在李柳生副主任的领导下，召集市有关部门、有关人员座谈，对此议案进行了认真的调查论证。并通过网上查阅了相关法律、法规和外地市立法情况。现将调查情况报告如下：
一、我市开展控烟禁烟工作的基本情况
1996年，我市为了卫生部第七个卫生贷款项目中的健康促进项目的需要，以市长令的形式出台了《洛阳市公共场所禁止吸烟规定》（洛阳市人民政府第23号令，以下简称《规定》），2010年市法制局在清理地方规章时又对《规定》的执法部分个别文字进行了修改。近几年来，市卫生部门作为公共场所禁烟的主管部门，认真贯彻上级精神，积极开展禁烟工作，通过健康教育、每年的“世界无烟日”等开展各种形式的宣传教育活动，大力宣传吸烟有害健康等知识，充分认识吸烟的危害和控烟的意义，不断增强市民控烟禁烟意识。同时，还组织开展了禁止向未成年人售烟、“无烟草城市”“无烟单位”创建和卫生系统的“无烟医疗机构”创建等活动，有效地促进我市控烟禁烟工作的进程。但也应该看到，我市控烟禁烟工作中存在的问题和不足：
一是由于该《规定》颁布时间较早，有关条款与《烟草控制框架公约》精神有一定差距，而“公共场所”随着社会的发展也在外延上发生了变化。
二是“烟草经济”的现实问题尚未得到解决。
三是《规定》出台十多年，控烟禁烟执法难以实施，执行效果甚微。市爱卫办不具备政府职能，只是一个协调机构，负责控烟禁烟日常宣传和倡议，提高市民对吸烟危害性的认知，并没有执法、监管权力。加之，在公共场所吸烟的烟民不听劝阻执意抽烟，等到市民举报执法部门赶到时，吸烟者可能早已熄灭烟头或离开，很难将处罚落实到位。
四是人们多年形成的生活陋习，“饭后一枝烟，赛过活神仙”、“烟熏文章酒熏诗”、“烟搭桥，酒铺路”，烟已成为一种人际交往的媒介。
五是人们缺乏对被动吸烟危害的认识。
二、国家和外地市有关控烟禁烟的立法情况
1、国家有关控烟禁烟问题的法律规定多是出现在相关法律、法规的某些条款或细则中。如1987年国务院颁布的《公共场所卫生管理条例》，1991年第七届全国人大常委会第二十次会议通过的《中华人民共和国烟草专卖法》，1991年第七届全国人大常委会第21次会议通过的《中华人民共和国未成年人保护法》，1991年3月11日卫生部发布的《公共场所卫生管理条例实施细则》（卫生部令第11号），2011年5月1日修订颁布的《公共场所卫生管理条例实施细则》（卫生部令第80号），增加了室内公共场所禁止吸烟及其他有关控烟的规定。
2、外地市控烟禁烟的有关规定。全国337个地级及以上城市中有154个城市颁布了控烟规定，占45.7%，其中由地方人大颁布的地方性法规占10.4%，由政府颁布的规章和规范性文件占88.3%。如，从90年代初，深圳、广州、北京、上海、天津、武汉、杭州、银川、郑州等城市相继颁布了相关法规。
三、对此议案的处理意见
众所周知，吸烟危害健康。我们认为，此议案的提出完全符合当前的控烟形势 ，符合我国国情，符合广大人民群众日益增长的健康需求，也是我国作为《烟草控制框架公约》缔约成员国的义务。但是，综合各方面情况看，目前我市就此议案有关内容进行地方立法条件尚不成熟。其主要理由是：一是制定地方性法规的立法程序复杂，而制定政府规章（或修订）程序比较简便，内容和形式也较灵活；二是我国目前没有专门针对公共场所禁止吸烟的全国性法律，缺少国家层面上位法的指导。因此，建议暂不将此议案提出的立法项目列入我市地方立法计划，将此议案改作人大代表重点建议交市政府研究办理。并由市政府根据《烟草控制框架公约》有关精神及外地市成功的立法经验，结合洛阳市的实际情况对《规定》进行修改完善。待立法条件成熟时，再实施启动我市关于控烟禁烟方面的立法程序。
四、对进一步加强我市控烟禁烟工作的几点建议
1、各级政府、各部门、各单位要充分认识做好控烟禁烟工作的重要性。将此项工作纳入重要议事日程，建立控烟禁烟工作领导小组，制定切实可行的实施方案，明确责任，狠抓控烟禁烟工作的落实。特别是领导干部要在控烟禁烟工作中发挥表率作用。
2、加大宣传力度，营造全社会控烟禁烟的氛围。要充分利用广播、电视、报刊和互联网等媒体，以“世界无烟日”、“世界卫生日”等活动为载体，以创建文明城市为契机，广泛宣传有关法律、法规、戒烟知识和吸烟有害健康知识，增强人们控烟禁烟的自觉性，提高对烟草危害的认知率。要加强对卫生执法人员的培训，使其掌握宣传技巧，做好不同人群的宣传教育。各部门、各单位要采取多种形式积极开展公共场所禁止吸烟活动的宣传教育，使更多的人参与到创建无烟环境队伍中来，营造全社会控烟禁烟的良好氛围。
3、要建立控烟禁烟工作的长效机制。各级职能部门要按照各自的职责，密切配合，齐抓共管，充实和加强执法队伍，做好公共场所控烟禁烟工作的经常性监督检查，保护公民健康和社会环境，促进我市文明城市创建和创卫成果的巩固。
2、加大宣传力度，营造全社会控烟禁烟的氛围。要充分利用广播、电视、报刊和互联网等媒体，以“世界无烟日”、“世界卫生日”等活动为载体，以创建文明城市为契机，广泛宣传有关法律、法规、戒烟知识和吸烟有害健康知识，增强人们控烟禁烟的自觉性，提高对烟草危害的认知率。要加强对卫生执法人员的培训，使其掌握宣传技巧，做好不同人群的宣传教育。各部门、各单位要采取多种形式积极开展公共场所禁止吸烟活动的宣传教育，使更多的人参与到创建无烟环境队伍中来，营造全社会控烟禁烟的良好氛围。
3、要建立控烟禁烟工作的长效机制。各级职能部门要按照各自的职责，密切配合，齐抓共管，充实和加强执法队伍，做好公共场所控烟禁烟工作的经常性监督检查，保护公民健康和社会环境，促进我市文明城市创建和创卫成果的巩固。
以上报告，请予审议。