立足本地实际 突出地方特色 努力提高地方立法质量
◆ 法工委
自1986年起，洛阳市人大及其常委会享有地方立法权。20多年来，历届市人大常委会高度重视依法行使立法权，在相关部门的支持和配合下，本着“维护法制统一、突出地方特色”、“注重法规的针对性、实用性和可操作性”的原则，截止2010年底，共制定、修订地方性法规63件。这些法规的公布实施，对于加强我市的民主政治建设，保障经济建设和改革开放的顺利进行，促进社会稳定和各项事业的发展，发挥了积极的作用，也为逐步完备社会主义民主与法制作出了应有的贡献。
一、坚持从实际需要出发，突出法规的地方特色
在地方立法中，我们坚持从实际需要出发，突出地方特色，使出台的每一项法规既有别于国家法律、行政法规，又有别于其他地区制定的地方性法规，具有自己的鲜明特色，能充分反映本行政区域的特殊情况和实际需要，具有较强的针对性和可操作性，在贯彻执行过程中，收到了较好的效果。
（一）为突出历史文化名城的保护积极进行立法
洛阳是国务院首批公布的历史文化名城，有着深厚的古文化底蕴，是中华文明的重要发祥地。作为曾长期辉煌鼎盛的古都和经济、文化中心，历史给洛阳留下了都城遗址、寺庙、石窟、墓葬碑刻等丰厚灿烂的文化遗产。境内现有国家级文物保护单位7处，省级53处，市县级650处。近年来，围绕“工业强市、旅游强市”的发展战略，市人大常委会积极通过立法，不断加强对我市历史文化名城的保护。世界文化遗产——龙门石窟是1961年国务院公布的第一批全国重点文物保护单位，与敦煌莫高窟、大同云冈石窟并称为我国三大艺术宝库，具有很高的历史价值和艺术价值。保护好龙门石窟是一项功在当代、荫及子孙的崇高事业。但是，由于长期的历史积淀、自然力的破坏、人为的因素等和其他诸多原因，龙门石窟的保护和管理工作存在很多问题。因此，十分有必要通过地方立法加以保护和管理。1999年4月，市十一届人大常委会第三次会议审议通过了《洛阳市龙门石窟保护管理条例》，1999年5月经省九届人大常委会第九次会议批准，自1999年6月8日起施行。《条例》对龙门石窟保护范围的划定、保护范围内的环境治理等问题作出了明确规定。为贯彻实施该条例，市政府结合“两创”活动，对龙门石窟的周边环境进行了大规模整治，先后拆除了石窟保护范围内的违章建筑、不协调建筑共计19万平方米，搬迁600多户群众，绿化面积达20万平方米，规范了停车场、商业街等重点设施，使龙门石窟的周边环境大大改观，重现了龙门石窟的秀丽山色，受到了联合国教科文组织的高度赞赏，为龙门石窟成功申报世界文化遗产创造了极为有利的条件。此外，2006年至2009年，洛阳市人大常委会还先后制定了《洛阳市汉魏故城保护条例》、《洛阳市隋唐洛阳城遗址保护条例》和《洛阳市偃师二里头遗址和尸乡沟商城遗址保护条例》，加强了对我市著名的“五大都城遗址”的立法保护。
（二）为加强农村公路的养护管理积极进行立法
洛阳是交通部、省交通厅交通扶贫定点地区。十几年来，我市各级政府抢抓交通扶贫机遇，全力加快农村公路建设，实现了农村公路的快速发展，形成了四通八达的农村公路网络。但如何把它管好护好，使其长期发挥效益，一直是各级领导和广大群众关心的热点问题。2002年11月30日，河南省九届人大常委会第31次会议审查批准了作为全国第一部地方道路养护管理法规的《洛阳市县乡公路养护管理条例》，自2003年1月1日起正式公布实施。从《条例》的实施效果看：一是体现了依法治路、依法管理的原则，强化了养护管理责任；二是由于实行分级养护，引起了县乡两级政府的重视，提高了对公路养护管理的积极性。如宜阳县政府制定了具体的公路养护管理方面的考核办法，汝阳县政府制定了实施细则等；三是加大了资金投入力度，养护资金得到了较好的落实和保证，提高了公路养护管理质量。如栾川县政府在财政十分困难的情况下，养护资金由过去年不足30万元增拨为70万元；四是路政管理明显加强，超限载运输、违章占道、损害公路等问题得到了较好的遏制，对实现我市县乡公路的依法养护管理起到了积极的作用。此外，为了进一步规范和加强村级道路的养护管理，2007年，市人大常委会还制定了《洛阳市村级道路养护管理条例》，实施以来也发挥了良好的作用。
（三）为促进生态环境的保护积极进行立法
近年来，围绕创建国家生态城市和中西部最佳人居环境城市目标，市人大常委会加强了对我市生态环境保护的立法。洛浦公园是依洛河而建的我市跨世纪生态工程，是洛阳市的城市景观带。公园建设自1997年5月15日正式开工，如今已建成横跨洛河两岸，纵贯五区，东西长21公里，总面积约1600万平方米的开放性公园。它集河堤、阶堤、水面、滩塘为一体，融园林绿化、园林建筑、园林景观、园林文化为一炉，除满足市民休憩、观赏等功能外，也是我市进行科普教育的基地和旅游参观的重要景点。同时，对防洪排涝，改善城市生态环境，调节城市气候，提高居民生活质量，促进社会经济可持续发展也起着重要的作用。由于洛浦公园的特殊性，国务院《城市绿化条例》、《风景名胜区管理暂行条例》等法规，都无法解决在公园管理中亟待解决的诸多实际问题。2005年7月22日，市十二届人大常委会第十三次会议审议通过了《洛阳市洛浦公园管理条例》，并经9月30日省十届人大常委会第十九次会议批准，自2006年1月1日起施行。《条例》进一步明确了执法主体和相关管理部门对洛浦公园的管理职责，推动了洛浦公园规划、建设的有序进行，加强了洛浦公园园容园貌和秩序的维护，对于加强洛浦公园的规划、建设和管理，保护和改善生态环境，创造良好的人居环境，起到了积极作用。近年来，市人大常委会还先后制定了《洛阳市城市市容和环境卫生管理办法》、《洛阳市大气污染防治条例》和《洛阳市城市渠道管理条例》等地方性法规，有效地促进了我市生态环境的保护。2011年，我们正在对《洛阳市城市市容和环境卫生管理办法》进行全面修订，以更好地适应城市管理发展的需要。
二、围绕提高立法质量，加强地方立法工作
“良法”的精髓在于质量。提高立法质量，是加强和改进地方立法工作的客观需要，也是地方立法工作永恒的主题。近年来，我们更加注重对立法质量、法规品质的追求，围绕提高地方立法质量，进行了一些有益的探索和实践。
（一）拓宽起草渠道。多年来的地方立法实践中，法规草案的起草一直都是以政府有关部门为主渠道，谁管理谁起草，谁起草谁执法，这种单一的立法起草渠道为部门利益在法规中过多反映提供了直接条件。立法中的部门主义倾向，已成为影响立法质量和法制统一的主要因素。因此，实现立法的民主化和科学化，必须拓宽法规草案的起草渠道，建立开放的、多元化的法案起草制度。尤其是对涉及公民、法人和其他组织权益的法规案，必须明确由“无利害关系”的组织、部门或者比较超脱的主体来起草，主管部门可以参与，并提供必要的资料、情况。2008年，市政府法制办调整思路，创新方式，通过招标，委托某律师事务所起草了《洛阳市中小学校学生人身伤害事故预防与处理条例》，有效克服了可能出现的部门利益倾向，拿出了较高水平的法规草案，得到了各方面的好评，收到了良好的效果。
（二）坚持开门立法。一是在立法过程中，不仅听取各有关部门的意见，而且直接听取基层单位、管理相对人和广大人民群众的意见，注意公正地协调和平衡各方面的利益关系。对每部法规都通过各种形式的座谈会、论证会，广泛征求各方面的意见。二是对涉及广大人民群众切身利益和社会各界普遍关心的法规草案，通过媒体公开征求意见，引起社会的广泛关注和讨论，增强了地方立法的透明度和民主化程度。近年来，市人大常委会曾先后将道路交通安全条例、洛浦公园管理条例、城市渠道管理条例、中小学校学生人身伤害事故预防与处理条例、公园和广场管理条例等社会关注度较高的法规草案在《洛阳日报》上全文刊登，公开征求全市广大公民和社会各界的意见，取得了很好的效果。
（三）提高审议质量。审议，是立法的中心环节，也是保障立法民主化和科学化的核心程序。实践中，我们不断改进工作方法，不断完善审议方式，一是将法规草案及相关说明、参阅资料提前报送常委会组成人员，以便他们在正式审议前有充足的时间了解、熟悉法规内容；二是改进了提供审议的法规文本形式，即在草案审议修改稿中将方括号内的删除内容添加双划线，使其更加清晰明了；三是将法规草案每一条款的修改理由改变字体列于相应条文之下，便于常委会组成人员对照审议及提出有针对性的审议意见，提高了法规的审议质量。