抓住政策机遇 加快改革发展 努力实现山区农田水利建设新跨越
洛阳市老促会 张松涛 师宏欣
今年中央首次在一号文件中锁定“水利”建设，并将加快水利改革发展提高到保“防洪安全、供水安全、粮食安全”，进而保“经济安全、生态安全、国家安全”的战略高度。毫无疑问，今年的中央一号文件会给洛阳的水利建设与农业发展带来机遇和福音。为了抓住这个战略机遇，我们就洛阳的山区水利建设的发展与管理改革进行了调研。
一、我市山区丘陵农田水利建设成效及存在的主要问题
我市地跨黄河、淮河、长江三大流域，山区丘陵面积大，地形地貌复杂，水资源短缺且时空分布不均，水旱灾害频繁。新中国成立以来，在各级党委、政府领导下，经过长期坚持不懈的努力，我市山区农田水利建设取得了显著成绩，为全市社会经济的快速发展提供了有效支撑。主要表现有：
（一）防洪保安体系初具规模。初步建成了以堤防、水库为框架的防洪工程体系，城乡防洪安全得到有效保障，全市境内共建成河道堤防900多公里，各类水库156座，其中大型水库4座，中型水库10座，小型水库142座，总蓄水能力156亿立方米。
（二）农水灌溉长足发展。全市共建成万亩以上灌区37处，机电井1.75万眼，提灌站1380处，有效灌溉面积达到210万亩，占全市耕地面积的37.5%，其中自流灌区110万亩，井灌80万亩，提灌及其它20万亩。全市节水灌溉面积达到100万亩，其中高效节灌46万亩，渠道防渗及其它54万亩。
（三）水土保持取得明显成效。全市累计治理水土流失面积6000多平方公里，占应治理面积的50%以上，其中兴建基本农田203万亩，水保造林392万亩，种植经济林70万亩，种草13万亩，全市水土流失严重现象得到有效遏制。
（四）农村饮水安全工程建设加快推进。在基本完成农村饮水解困任务的基础上，全面启动了农村饮水安全项目建设，“十一五”期间完成投资4.9亿元，建设各类饮水工程863处，解决农村饮水安全110万人，促进了农村群众生活条件的改善。
（五）小水电建设效益明显。全市已建成小水电站76座，装机18万千瓦，洛宁、栾川、汝阳、嵩县的小水电工程已成为这些山区县乡的重要能源和经济发展的支柱产业。
（六）小农水工程促进了农业综合生产能力的稳定和提高。全市现有的3万多项水利工程中，除4座大型水库、10座中型水库以外，大部分是小型农村水利工程，主要有：小水库142座，塘堰坝927座，万亩以上灌区37处，万亩以下灌区970处，机电井1.75万眼，农村吃水工程4800项，集雨水窖及微积水1.5万项等，正是由于这些工程的支撑和保障作用，促进了农业综合生产能力的稳定和提高，基本解决了全市广大农村的吃粮问题和吃水问题。
但是山区丘陵的水利设施年久失修，加之水利管理体制改革的滞后，水利设施损坏严重，灌溉效益大幅度衰减，使我市山区丘陵的水利事业发展与经济发展要求很不适应，且严重滞后。主要表现在：
一是干旱缺水、水资源紧缺已成为我市山区经济社会发展的主要制约因素。我市属于半湿润地区，全年降雨量在600毫米左右，但70～80%的降水集中在7至9月份。全市虽然有156座大中小水库，但只能控制版土面积的40%左右，加之全市近5000平方公里的水土流失面积失控，70%以上的天上水和过境水白白流走丢失，危库、危坝失修漏水，蓄水量减少，雨季后大量的库塘干涸，河水断流。我市水资源量人均不足430立方米，只有全国人均的1/5，为全国严重缺水地区之一。
二是水土流失现象没有从根本上得到有效控制。每遇暴雨季节，在南部山区极易形成山洪和泥石流地质灾害，造成重大经济损失。2010年雨季发生的栾川洪灾，就是重山区开采利用、轻管理保护，致使水土严重流失所造成的结果。据统计，目前全市还有近二分之一的水土流失面积没有得到治理。
三是水污染严重，水环境恶化。据有关部门观测，由于一部分工业和生活污水不能达标排放，大量未经处理的污水直接排入河渠或沟谷，尤其是伊河上游的采矿企业将大量废水和工业垃圾未经达标处理就直接倾入河道，使我市伊、洛、湹、涧四大河流水质和水环境状况令人担忧，特别是涧河、湹河市区段急需进行综合治理。
四是大量水利工程老化失修，效益大幅度衰减。据陆浑灌区管理局反映，陆浑灌区设计灌溉面积134万亩，现实际灌溉面积只有51万亩。特别是陆浑西干渠设计灌溉面积16.77万亩，现实际只能灌溉不到5万亩。效益衰减的原因是工程老化失修，田间农渠工程毁坏严重，有水进不了地。陆浑灌区干、支渠病坏率达35%以上，田间工程病坏及失修率占40%以上。据了解，全市142座小水库，有60多座处在危库的运行中，工程病坏严重，安全隐患突出。
二、山区农田水利建设滞后的原因分析
（一）思想观念问题。山区农业是低效益农业，山区水利是高投入、低收益，这种看法长期禁锢着不山区水利事业的发展。但实践证明，山区水利如果投得准，建得牢，管得好，所产生的效益是造福子孙万代的好事，如林县的红旗渠。另外，一些小型山区水利工程投资也并不大，效益却十分显著，如汝阳十八盘乡马寺村的微积水工程，1995年投资3万元，使得全村300亩地全部实施了自流灌溉，更解决了人畜吃水问题，实现了“留住了天上水，截住了山泉水”的愿望。
（二）水利管理问题。目前水利管理存在重开发，重建设，轻管理，轻效益的问题。长期以来，山区水资源利用以开发为重点的指导思想没有得到转变，相关部门只研究供水问题，很少研究合理用水、节约用水，造成了水资源过度开发、水质严重污染、水环境严重退化。联产承包责任制推行后，水利工程的集体所有制性质发生改变，其维护管理责任难以落到实处，使田间工程受到破坏。
（三）财政投入问题。财政只投大，不投小，农村小水利修复配套的支、斗、毛渠及田间工程基本上没有专项投资。
（四）工程规划问题。基层水利服务体系严重缺失，缺乏乡、村一级的具体规划，田间工程无设计，随势修渠，土地不平整，浇灌效益差。在山区农村调查可以看到，即便是有渠道的农田，因无管理组织和制度，有渠没口，随浇随打口，好端端的渠被砸得千疮百孔；有土地不平整，不打畦，浇地时洼地淹死，高地旱死；大部分渠道、地头不配套贮水池，河沟、河叉无拦水设施。
（五）水利改革问题。农水管理改革不到位，管水的收费十分困难，农民欠费十分严重，经常出现管水单位与农民抢水打架事件。据统计，目前全市自流灌区灌溉水费征收率不到30%。
三、转变水利发展方式，努力实现山区水利发展新跨越
山区农业有市场需求量很大的无污染优质农产品，产业经济具有很大的发展潜力，要努力深挖潜力，提高优质农产品的产量，关键在于发展山区农田水利。
（一）转变山区农田水利发展方式，从以开发水资源为重点转向开发管理并重，全面提高用水效率和效益，推进山区水利发展新跨越
我市水库总蓄水能力已达156亿立方米，浇灌农田的用水量只占5%左右，只蓄不用，同时因农用水因管理不善，跑冒滴漏，大水漫灌损失的水量占农用水总量的40%以上，所以在现有的水资源开发到位的条件下，要强化管理，不能形成只蓄不用或有水乱用的现象。要提高现有水资源效率与效益的管理水平，从传统的以蓄水管理为主转向以供水管理为基础的工作思路上来，将水利工作提升到一个新水平，促进水利工作战略性转变。这个转变涉及的不仅仅是水利工作中狭义的水资源管理部门，而且包括规划、发改委、土地、财政等部门，所以要动员全社会自觉迎接和促进这个转变，取得山区水利发展的主动权。
（二）树立新理念，以规划为龙头，靠规划立项目，以项目促效益
我市山区水利工程除水库和干渠有工程规划和设计外，农渠大都是农民自己规划并施工建设的，从干渠到农渠管理很难做到一个规划、一张图纸、一个机构、统一管理的用水效果。如水库灌区由于不能分区域放水，所以造成不能统一时间放水，错过放水时间的村、组、户只能望水兴叹。而且上游放水，农户靠下游漏下的水，偷水浇地不付水费，造成了用水难、收水费难、管理更难的局面。因此，要用管理城市的理念管理农村水利，努力做到“一个规划、一张图纸、一个机构、统一验收、统一管理”，实现顺畅用水、交费用水、节约用水的高效益用水机制。规划设计，要充分尊重民意，自上而下、自下而上的反复论证，筛选符合农村实际的最佳规划设计方案。规划设计也要和土地整治规划相结合，实现已整治的土地得到灌溉，提高用水效率。工程立项要在规划设计的基础上实施。立项牵涉农业、土地、交通等部门，一定要结合农业种植结构的调整、土地整治的综合利用、交通安全便捷等，捆绑统筹、科学立项。财政投入时，要充分考虑项目建设区实际情况，对项目单位面积按要求所需资金量进行足额测算，使项目任务更加符合实际，从源头上防止工程投入的“先天不足”。投资规划特别要向农田水利的斗渠、农渠、毛渠、地膜滴灌等项目倾斜，以保证用水效率和用水效益的最大化。
（三）“最后一公里”的农田小水利工程应该是我市山区农田水利建设的重点
“最后一公里”的小水利是指进入田间的支、斗、农、毛渠和沟河上的闸、坝、堰塘这些水利设施。这些设施是山区农水系统的细胞，是涝有河网排，旱有水系浇的保障。我们在和基层水利工作人员座谈时，一致认为，如果说近年来的水利建设整体上是明显滞后，那么其中的小水利建设则是停滞和倒退。据统计，“十一五”期间小水利投入只占整个水利建设总投资的15%，而且大多是在严重干旱时的应急投资，很难保证投资效益。据测算，现有的37处万亩灌区，全面实施农田水利“最后一公里”工程后，可恢复灌溉面积30多万亩。我们在洛宁县西山底乡郭庄村和西山底村调查时发现，两村利用土门坡水库的下泄水在河沟上建了一个拦河坝，引水自流灌溉耕地1000亩和竹园300亩，夏秋亩产平均粮食超千斤，每亩竹园年收入在400元，如果把这一水渠向下延伸3000米，灌溉面积可扩大3000亩，新扩大灌溉面积粮食产量可翻番，人均收入可增加1500元。所以针对我市山区农田小水利建设，工程技术人员特别指出，大江大河上建水库蓄水保水是全局，而山区在沟河上建堰坝建涵闸、挖塘蓄水保水应是重点。因此，我们建议在主要沟河上分段建立坝闸，在支沟、农田河网建立水闸式拦河坝，尤其是乡镇与乡镇之间，村与村之间的沟河更要建闸、建坝保水，达到涝有河网排，旱有水系灌的目标。
（四）改革管理机制，把管好水、用好水作为水利工作的重点
在调查中发现，出现轻管理现象的原因有以下几点：一是乡村两级没有水利管理服务机构。据统计，全市143个乡镇中有132个乡镇没有水利站，2900多个行政村基本都没有水管员；二是没有管护资金；三是农村税改后取消了义务工和积累工，加上外出务工群众增加，难以组织力量投工维修。加之群众管护意识差，只用不管，很难做到“岁必一修”，不少地方还出现了边新建、边损坏的现象，一些老水利也在啃“老本”，而且随着设施的老化，农田水利工程作用逐年减退。如何强化管理，使水利设施长期发挥最大效益，根据基层和外地经验，我们建议：
1、建立上下联通的专业的基层管理服务组织，落实相应的管理人员和管理经费。加强以乡镇或小流域为单元的水利服务站点建设，使农田水利建设做到“乡有水利站、村有水管员”。
2、大力推广“灌区+协会+农户”的管理模式。
3、积极开展小型水利工程产权制度改革，从实际出发，通过竞价拍卖、承包、租赁等灵活多样的经营方式，提高管理水平。
4、通过“林权换沟渠”方式，进行沟渠管护清淤。我市大部分沟渠两侧都栽有树木，林权大部分归管理部门所有。对沟渠两侧树木林权进行公开拍卖承包，谁受益、谁管护、谁疏沟，保证沟渠畅通。
5、按照“谁投资，谁建设，谁管理，谁受益”的原则，大力发展民营农水经营企业。同时对于水窖、水塘、浅井、微积水等户办、联户办甚至村组办的小型水利工程，采用民办公助的办法，财政适当予以补助。
（五）补贴农业灌溉用水，建立节水补偿机制
现在农业用水面临着两个方面的难题，一方面水管单位收不上水费，另一方面农民觉得水太贵，负担不起。在调查中，管水者和用水者都认为上述两个方面问题是长期客观存在的，同时也都建议应将农田基本水费纳入财政补助范围，建立节水补偿机制。通过对农田用水量进行测算，在基本用水量之内的费用，由国家进行补贴，基本用水量之外的，按超用量收取水费。这样既减轻了农民负担，又促进了农民对水利设施进行管护，提高了节约用水意识，达到了高效用水的目的。同时，还要补贴农业灌溉用水，可以补贴在节水应用技术的设施上，也可以补贴在保护性耕作措施上和高效节水经济作物上。总之，用政策引导节水，用政策引导管理，用政策保护好水资源。
（六）抓水利设施建设，不能忽视大环境改善
有专家认为，我市水利面临的问题不是水多、水少、而是水质污染、水资源的过度开发、水土的严重流失造成的水环境退化。其表现是植被环境遭到破坏、山区降水量减少、大河变小河、小河变水沟、水沟干涸。在水量变小的同时，河道挖沙、矿山开发、工业废水排放，在风景秀丽的山河湖畔大建旅游宾馆，生活污水垃圾排放加剧，农药、化肥大量使用，致使大部分的河水不能直接饮用、不能洗衣、不能灌溉农田。因此抓水利建设，不能忽视大环境建设，要将保持水量稳定增长、水质改善、水土流失治理纳入统筹考虑，否则投入巨资建成的水利设施可能因旱无水可调，因水质污染无水可用。
总之，山区农田水利建设不容忽视，因为这里孕育着发展农业产业的巨大潜力，而挖掘这个潜力靠农业水利事业的支持和保障。在今年的中央一号文件出台后，山区农业水利建设不仅要抢抓机遇，大上快上，更要走建管并重的路子，从根本上改革水利管理机制，管出水的高效率、高效益，促进经济社会的全面协调可持续发展。