关于2010年度市本级财政预算执行和其他财政收支情况的审计工作报告
--2011年8月30日在市第十三届人大常委会第二十次会议上
市审计局局长 马灿书
主任、各位副主任、秘书长、各位委员：
我受市政府委托，向市人大常委会报告2010年度市本级财政预算执行和其他财政收支审计情况，请予审议。
根据《中华人民共和国审计法》的规定，市审计局对2010年度市本级财政预算执行及其他财政收支情况（不含伊洛工业园区和龙门文化园区）进行了审计。重点审计了市本级财政预算执行，以及教育、农村劳动力转移培训、政府债务等专项财政资金，并检查了去年审计查出问题的整改落实情况。现将审计结果报告如下：
一、上年审计查出问题的整改落实情况
根据市十三届人大常委会第十二次会议审议意见，在市政府的安排下，市财政局及有关部门就上年审计查出的问题整改如下：
（一）未及时作财政收入的土地出让金和漏征企业税款等已按审计要求入库，增加财政收入2749万元；医保资金专户少计的银行利息，相关银行已进行改正，补记利息85.2万元。
（二）应拨未拨的“关闭破产补助资金”、“教育助学金”等资金9646.8万元，财政部门已按审计要求拨付到项目单位，“城建专项资金”将逐步安排用于洛阳市城市基础设施建设。
（三）市社保局对反映的城镇职工和居民医疗保险基金管理中存在的问题进行了整改，一是要求中铁十五局、中铁隧道集团等未参加洛阳保险的企业按照“总额预付”方法，接受我市监督管理；二是银行账户已“五保合一”，个别多设的账户待协议到期后将按要求销户；三是少计利息的银行已按要求补计利息129万元，未分配到个人账户的基金存款利息也已纠正；四是将加强对定点医疗机构、零售药店的检查、监督工作。
（四）市7家重点污染企业欠缴排污费问题，环保部门除对阳光热电公司申请法院强制执行外，其余几家企业的排污费已全部收缴财政；反映的“污染源在线监控项目”周期长、资金沉淀问题，现资金已拨付到位、项目建设完成。
（五）市家电下乡工作领导小组对审计反映的家电下乡问题非常重视，专门出台了《关于进一步做好家电下乡工作的通知》，并加强了政策宣传力度，印制、发放了10万册《家电下乡政策服务指南》，对家电下乡销售网点严格动态管理，清理关闭了违规、不合格销售网点70多家。
由于预算不合理、项目不细化、批复不到位等问题是长期形成的，财政部门正在完善机制，研究制定有效的解决办法。
二、预算执行情况及审计评价
2010年度，市级一般预算收入完成43.5亿元，占全市一般预算收入的30.6%，为年初预算的118.7%，比上年增收9.6亿元，增长28.2%；一般预算支出完成62.7亿元，为调整预算的90.8%，增长16.1%。基金预算收入67.4亿元，比上年增收47.2亿元，增长233.2%，主要是增收土地类收入38亿元、城市基础设施配套费6.1亿元、车辆通行费1.6亿元；基金预算支出49.3亿元，增长330.1%，返还补助各城市区土地收入16亿元。
2010年是实施“十一五”规划的最后一年，面对复杂多变的经济环境，在市委的正确领导和市人大、市政协的监督指导下，市财政税务工作积极发挥调控职能，不断提高财政保障能力，为经济社会保持平稳较快发展做出了贡献。财政收入实现平稳增长，财政支出结构进一步优化，预算运行比较理想。但是也应该清醒地看到我市人均财力和人均公共服务水平偏低，改善民生任务艰巨，预算执行中还存在着管理不规范的问题，需要引起重视并加以纠正和改进。
三、2010年度市本级预算执行审计情况
（一）预算组织、执行的审计情况
1.部分支出预算未下达、落实到部门。市十三届人大二次会议通过的支出预算47.8亿元中,市财政预留待分配资金14.9亿元未下达、落实到部门，而是在预算执行中追加、调剂到县市区和具体部门、项目，占支出预算的31%。不利于预算的管理监督。
2.部分项目支出预算未细化。由于项目储备不够完善，年初市财政下达的支出预算有5.5亿元未及时细化、落实到项目或单位。包括“教育费附加资金”1.1亿元，“支农专款”0.9亿元，“产业优化发展及产业集聚区及信息化建设专项资金”2亿元，“基本建设资金”1.5亿元。
3.部分财政收入未解缴入库。年末过渡专户挂账“城市电附加”1000万元、“代扣代缴税金”690.2万元，合计1690.2万元没有及时解缴入库作财政收入。
4.挤占专项资金。部分项目的专项资金没有严格按照规定用途使用，金额3.2亿元。
一是长期以来将征收的“水资源费”、“排污费”经预算安排返还有关部门用于专项管理支出，但部分预算超出使用范围。如在“排污费”中列支市环保系统办公、人员经费874.8万元；在“水资源费”列支市水务局退休人员预增发补贴366.7万元，市水政监察大队购车、办公经费39.3万元。合计1280.8万元。
二是超出使用范围在“国有土地使用权出让金支出”中列支洛龙区绿化所“租地费”131.5万元，市疾病预防控制中心“疫苗欠款”662.2万元，用于新区管理委员会和新区建设投资公司的“注册资本金”3亿元。合计3.1亿元。
三是超出使用范围在市政府设立的“价格调节基金”中列支“偿还热电厂热费”200万元、高新区供热中心“烟厂管损补贴”69.9万元。合计269.9万元。
5.专项资金长期闲置。由于部分预算项目发生变化无法继续实施，相关部门跟进、调整不到位，造成预算资金2645.9万元长期挂账、闲置。
一是长期挂账基本建设资金1105.8万元，分别是2007年的“古墓博物馆”200万元、“飞机场改建”350万元；2008年的“小浪底灌区”200万元、“西气东输”30万元、“伊洛河防洪”50万元、“保密局网络”275.8万元。
二是长期挂账2006年粮食专项资金1300.1万元，分别是市本级财政安排的“政策性粮食挂账贴息”1179.7万元、上级财政安排拨付的“消化粮食挂账贴息”108.5万元和“国储粮油补贴”11.9万元。
三是省财政2008年下拨的“东明小区廉租房建设项目”补助资金240万元。
6.违规收费。经过对市非税收入专户审计发现，我市部分房产租赁、劳动市场、疾病预防、教育、学校、环境保护等单位，在《2010年河南省行政事业性收费项目目录》之外违规收费4868.6万元，基本上都是中央和省政府已明确要求停征和取消的收费项目。
（二）税收征收管理的审计情况
2010年度，市地税部门组织入库各项收入83.7亿元，比上年增长24.6 %，增收16.5亿元，其中市本级完成18.8亿元，增长20.5%，增收3.2亿元。但审计也发现由于征管不严导致税款流失的现象。
1. 违规少缴、缓缴税款，人为调节税收进度，当期少征一拖股份和龙门煤业两公司企业所得税1422万元。
2.经抽查发现，新安、孟津两县20家企业占用耕地的批准时间是2002至2009年期间，而缴纳耕地占用税的时间却是2010年，税务部门没有按规定计算加收滞纳金3964万元。
3.土地转让环节“先税后证”政策执行情况不容乐观。由于部分纳税人纳税意识淡薄和税务、土地部门责任不强、协作不力等原因，造成“七个税种”税源底数模糊，基础信息不通畅、不共享，有关政策、制度无法真正落实。经抽查市级十四笔土地转让合同，仅营业税就流失877万元。
（三）专项资金的审计调查情况
1.中等职业学校“助学金”和“免学费补助资金”的审计。2009、2010两年上级投入两项资金1.4亿元，市县配套3464万元，支助因家庭贫困失学的农村孩子和城市贫困生17.1万人次。发现的问题:一是资金下拨缓慢，影响资金的正常发放，如省、市财政下达补助资金分别是2010年4月和5月，但由于部分单位前期工作不到位等原因发放到学生手中已是第二年的3月；二是部分学校档案管理混乱，学生支助申情表等个人信息缺失，为审计查证带来难度，难以保证资金的到位和安全；三是孟津县一学校以双重学籍、修改专业等手段套取补助资金51.2万元。
2.乡（镇）生活垃圾处理设施建设与效益的审计。目前全市143个建制（乡）镇的垃圾处理设施项目已全部建成，并通过了验收、交接，我市配套资金 439.6万元。发现的问题：一是洛龙、汝阳三个垃圾中转站至今未投入运营。主要是乡镇机构改革后，由于不能聘用临时工、合同工，工人问题得不到解决和技术人员不能熟练操作垃圾处理设备所致；二是由于部分乡镇对环境保护重视不够、垃圾处理运行费用高及配套设施不完善等原因，致使垃圾处理设备利用率低，造成资源浪费；三是监管难以落实，垃圾处理设备出现不合格、损坏和丢失等现象。
3.农村劳动力转移培训“阳光工程”资金的审计。发现问题:一是市“阳光办”滞留培训资金38.9万元没有拨付使用；二是部分学校擅自缩短培训的规定课时，造成培训质量不高、效果欠佳。经抽查培训人员就业率仅45.4%，远远没有达到90％以上的要求；三是个别机动车驾驶培训学校在享受培训补贴的情况下，还擅自提高收费标准，以高于当地同类培训机构平均收费标准200元招收学员。此外，还发现22名学员材料不真实，涉及培训资金1.1万元。
（四）地方政府性债务审计情况
截止2010年末，市本级政府负有偿还责任的债务136.6亿元，负有担保责任的债务6.2亿元、其他相关债务8.2亿元，债务总计151亿元。这些资金主要用于市政建设等公益性项目和偿还贷款本息，在支持我市地方经济和社会发展、提高公共服务能力，改善民生以及应对亚洲和国际金融危机冲击等方面发挥了积极作用。但在债务的管理和使用方面存在一些问题。
1.地方政府性债务管理制度不够健全。审计中发现，我市政府债务管理制度不完善，如未制定债务收支计划、预算管理制度，没有完全对政府债务实行归口管理，风险预警、控制机制和政府性债务偿债（还贷）准备金制度不完善等，使债务资金的信誉、安全都存在一定的风险。
2.政府债务具有较大的偿债风险。市本级政府负有偿还责任债务的债务率为93.1%，加上负有担保责任的债务，债务率为97.3%，虽稍低于国际公认100%的警戒线，但存在一定的债务风险；偿债率为30.2%，高于20%的警戒线，具有较大的偿债风险。
3.偿债资金来源单一，主要依赖于土地出让收入和借新还旧。政府负有偿还责任的债务余额136.6亿元中，明确以土地出让收入为偿债来源的为79.4亿元，占58.1%。2010年市本级偿还债务本息44.4亿元，其中举借新债偿还21.2亿元，占47.6%。市建投、预算外局、土地储备中心等6家融资平台公司2007至2010年将融资贷款123.3亿元用于归还政府债务贷款，占融资贷款总额的69.6%。随着举债规模的快速增加和偿债高峰的到来，本级地方政府性债务总体风险水平将会随之提高。
4.债务资金长期闲置。由于资金的承贷、调度和使用管理不到位及项目进展缓慢等原因，造成7.1亿元债务资金闲置超过半年，占债务余额的4.7%。资金闲置期间利息支出0.4亿元。
5.违规为融资平台公司提供贷款担保。在2010年6月国务院发出“坚决制止地方政府违规担保承诺行为”通知以后，我市仍以承诺函、宽慰函等形式提供担保，使融资平台公司获得经济发展、城市建设贷款38.1亿元。
（五）政府融资平台公司审计调查情况
截止2010年末，建投、经投、地产、行政事业资产经营、力合投资等五家政府融资平台公司历年融资贷款总额132 亿元，用于市政建设、土地储备、廉租房建设、归还贷款本息等，取得了良好的经济和社会效益。但也存在融资管理缺乏整体规划，公司盈利能力较差，偿债压力较大等问题。
1.融资债务的举借、使用、偿还缺乏整体规划，资金使用率较低。由于城市建设规模及项目实施的缺乏计划性，致使政府融资债务管理存在着资金使用的不确定性和使用率较低等问题。如市建投公司将已拨出的原项目建设资金29.2亿元收回，重新分配用于其他工程项目或归还贷款本息；市地产公司也存在着资金闲置问题。
2.融资公司盈利状况较差，资产负债率高，还款能力不足。大多数融资公司资产负债率超过70%，自身经营收益不足以偿还到期债务本息，只能依赖财政资金或借新还旧，导致包袱越背越重，债务风险不断加大。主要原因一是绝大部分融资是为了基础设施和公益性建设，本身没有直接经济效益；二是货币资金不足，五家公司注册资本金中的货币资金均没有达到30%的规定，甚至有的公司虚假注册，造成资金流动紧张；三是经营业绩不佳，五家公司合计投资10.4亿元收益仅为1059万元，占总投资的1%。
3. 挪用政府融资项目资金。审计查出市建投公司将项目资金用于下属公司临时经营周转，至2010年末仍有3669.1万元未收回。此外，还存在违规办理大额承兑汇票等问题。
四、审计发现问题的处理及整改情况
对审计查出的违反财经法规问题，审计机关已依法出具了审计报告，下达了审计决定书。
（一）对于预算管理方面的问题，督促财政及有关部门提高预算水平和质量，建立科学合理的支出标准和预算定额;进一步细化教育、支农专款等部门预算，确保预算金额批复、落实到具体项目和单位，提高年初预算资金分配的到位率，减少预算执行中的调剂和追加，提高预算执行效果。
（二）对于预算执行单位应交未交预算收入和漏征税款等问题，已责令有关部门在规定的期限内及时补缴、征收入库。
（三）对于预算执行方面的问题，要求相关部门：一是按照预算、项目、进度拨付款项；二是预算安排专项管理经费，尽力减少占用专项资金现象；三是清理长期挂账、闲置的财政资金，或按原来项目使用或重新安排项目，发挥资金效益。
（四）“先税后证”政策执行情况的审计报告引起市领导的重视，已批示由市财政局牵头，研究制订配合、协作机制，确保此项政策的落实。
（五）对于地方政府性债务和融资平台公司存在的问题，审计部门已就完善政府债务的总体规划和资金的筹措计划、审批使用管理，构建有效的风险预警和偿还机制，整合政府投融资平台公司等方面提出了整改意见。
对这次审计发现的问题，相关部门高度重视，认真落实审计意见，及时研究制定整改措施，有关问题正在进一步整改中。
五、审计建议
（一）不断提升预算管理水平，增强预算的约束力和严肃性。从近几年审计情况看，预算不够细化、资金拨付不及时等问题一直没有很好解决，这不仅影响预算的严肃性和约束力，也使部门预算改革难以达到应有效果。财政等部门要研究制定解决办法，完善预算管理的支出标准和预算定额，建立和完善滚动项目库，提高预算资金分配的到位率。
（二）不断完善财政收入管理制度，规范收费行为，确保财政收入及时、足额、准确入库。提高预算执行力，严禁擅自缓缴、滞留财政收入行为；组织清理行政事业性收费项目，落实已停征和取消的项目收费，营造宽松的社会经济环境。
（三）严格落实财政管理制度，规范财政、财务收支行为。针对专项资金使用不规范、挤占挪用等现象，要进一步完善管理机制，建立必要的问责机制和项目预算绩效评价制度。对擅自改变资金用途和挤占、挪用专款的部门和个人，要追究其责任，使有限的资金充分发挥效益。
（四）严格执行“先税后证”有关政策，确保国家税款及时、足额征收入库。国土、财政、地税部门应加强沟通、协调，建立联合办公、检查的长效机制，定期召开协调会，完善税源档案、台帐，进行跟踪管理，解决税收流失的问题。
（五）进一步规范地方政府性债务行为，不断增强经济社会发展后劲。建立健全地方政府性债务计划管理制度，根据经济发展和政府偿债能力，量力而行、合理统筹、举借债务；整合政府投融资贷款平台，实行归口管理，扭转目前多头举债、权责不清、调控不力的局面；构建和完善债务风险检测指标体系和偿债准备金制度，积极预防和化解债务风险；拓宽财源渠道，吸引民间社会资本进入公共领域，推行公益事业市场化，减轻政府财政压力。
以上建议经市长常务会议研究后，以市政府工作部署分解到相关责任单位，由督查部门负责督促落实。
主任、各位副主任、秘书长、各位委员：
全市审计机关要在市委的正确领导和市人大常委会的支持监督下，认真贯彻落实市十次党代会会议精神，深入贯彻落实科学发展观，坚持“依法审计，服务大局，围绕中心，突出重点，求真务实”的工作方针，坚持“监督体现服务、制约体现促进”的审计理念，进一步发挥审计监督职能，促进洛阳经济和社会又好又快发展，为实现我市福民强市总体目标做出应有的贡献。