规范性文件的概念与范围界定——规范性文件备案审查理论与实务探讨（二）
◆ 林世勋
规范性文件备案审查制度是在确定了规范性文件范围的基础上，将备案制度与审查制度相结合而形成的。备案是有权机关了解规范性文件及其制定情况的方式，以便于对规范性文件进行及时有效的监督。审查是有权机关的一种监督方式，由于审查过程中所发现的问题有可能导致改变或撤销规范性文件的结果，因此，有权机关对规范性文件的命运有最后决定权。在上一期笔者主要论述了备案审查的范围，本期主要根据法律、法规和河南省规章关于对规范性文件备案审查程序的有关规定，就规范性文件备案审查程序进行阐述。
备案程序
备案是指地方的规范性文件制定主体将其制定的规范性文件报地方人大常委会登记、存档，以备审查的制度。备案程序主要探讨三个方面的内容：
一是报送备案的时间。立法法和法规规章备案条例规定，法规规章应当在公布后的三十日内报有关机关备案。而各地对规范性文件报送地方人大常委会备案的时间规定则各不相同，如福建、四川、湖南、江西等省规定为发布后30日内备案，安徽、重庆等省市规定为发布后15日内备案，《洛阳市规范性文件制定程序和备案办法》规定“市政府法制机构应当在市政府规范性文件印发之日起30日内，向省人大常委会、省政府、市人大常委会备案。市、县（市、区）政府所属工作部门的规范性文件应当自发布之日起20日内报本级政府备案”。在我市的实际中，有些县（市）区要求规范性文件出台后报备的时间更短，如某县规定为三日内报送。笔者认为，县一级规范性文件报送备案的时间可以再缩短一些。一是县一级规范性文件相对数量较少，报备时间上容易安排；二是某些规范性文件有效期较短，其内容可能还来不及审查就已失效；三是基层依法行政相对薄弱，如果某规范性文件有明显违法的内容，将会给某项工作造成难以挽回的损失。
二是报送备案的材料。包括备案报告、规范性文件正式文本、起草说明并附相关法律、法规、规章和政策依据，有条件的还要报送正式文本和起草说明的电子文本。备案报告要载明备案的规范性文件的名称、制定机关通过的时间、文件号、公布日期和施行日期、报送备案的时间。起草说明要包括制定规范性文件的目的、依据、主要内容、重大分歧意见的协调和处理情况以及公民、法人或者其他组织对规范性文件的意见和建议。举行听证会的，还应当提供反映各方面意见的听证报告。
三是实行备案登记制度。地方人大常委会收到报送备案的材料后，应当按照统一格式进行登记，发现报送的材料不符合规定的，应当通知制定机关及时补充有关资料。制定机关应当在每年一月底之前将本机关上一年度制定的规范性文件的目录报送地方人大常委会。备案登记有利于地方人大常委会全面掌握规范性文件的制定情况，及时发现存在的问题，同时为审查规范性文件打下基础。
审查程序
地方人大常委会收到报送备案的规范性文件后或者收到对规范性文件提出的审查请求或建议后，即进入审查程序。审查是指地方人大常委会对规范性文件的合法性、合理性进行检查和监督的制度和活动。
一是受理机构。地方人大常委会收到报送备案的规范性文件后或者收到对规范性文件提出的审查请求或建议后，应当明确由一个受理机构负责登记存档、进行初步审查后分送相关的审查机构。全国人大常委会是由办公厅负责对报送备案的法规登记存档。地方人大常委会规范性文件的备案审查由地方人大常委会的法制工作机构作为受理机构比较合理。由于规范性文件备案审查不仅涉及所规范事项的专业性问题，而且涉及大量的法律问题，同时还涉及对整个规范性文件备案审查工作的整体把握，有很强的法律性、专业性，由法制工作机构受理更有助于备案审查质量和效率的提高。
二是审查机构。地方人大常委会作为地方国家权力机关的常设机关，是审查规范性文件的当然主体，毫无疑问享有规范性文件审查权。但由于常委会会议次数少，会期短，难以开展日常性的审查工作，所以必须由地方人大及其常委会的相关机构承担一定的审查职责。而常委会的工作机构没有审议权，直接赋予常委会的工作机构规范性文件审查权法律依据不足；而且市、县级的人大常委会工作机构一般人数较少，直接赋予其规范性文件审查权也不够慎重，无法充分体现集体行使职权的原则。目前比较可行的办法是，由常委会主任会议行使规范性文件审查权。但是主任会议需要处理的日常事务比较多，人数有限，且缺乏专业优势，难以独自承担规范性文件审查工作。在此情况下，主任会议可以委托相关的常委会工作机构承担规范性文件审查的具体工作，提出审查意见，经主任会议审议决定后向规范性文件制定机关提出。这就从某种程度上解决了常委会工作机构审查规范性文件的合法性问题。
三是审查程序。这是审查规范性文件的关键环节。规范性文件审查程序启动后，可以分为三个层次：一是由有关专门委员会或常委会有关工作机构按照各自职责进行初审，涉及多个专门委员会的，应进行联合审查。初审中发现有监督法第三十条规定情形的，可以通知制定机关派人说明情况，并根据有关情况向制定机关提出书面审查意见。二是主任会议审查。专门委员会或工作机构认为制定机关不予修改的意见不当，经继续沟通仍然不能取得一致意见的，应当向主任会议报告并提出处理意见或提出撤销该规范性文件的议案，由主任会议决定是否提请常委会会议审议。三是人大常委会审查。人大常委会不仅有审查权,而且有法律赋予的撤销权。提请常委会审查的，一般应属严重违法、严重不当而又未依法自行纠正的。
审查意见的处理
具体审查结束后，可以分三个环节对审查意见进行处理。
一、审查意见的形成。由接收登记机构对其审查意见进行汇总后，提出办理意见，经秘书长、常委会分管副主任审定后，报常委会主任会议研究。规范性文件有不适当情形，需要提出书面审查意见的，应当经主任会议研究同意后，可以以常委会办公室的名义，向规范性文件制定机关提出修改或者废止该规范性文件的书面审查意见，由接收登记机构送达；对没有不适当情形、不需要提出书面审查意见的，审查处理终结，并由接收登记机构向提出审查要求或建议的单位和个人反馈审查意见。
二、沟通纠错。对存在法律规定的不适当情形的规范性文件，在接收登记机构向制定机关反馈审查意见后，具体审查机关应当及时与制定机关进行沟通协调，详细说明存在的不适当情况及理由，帮助和支持制定机关在一定时间内主动对规范性文件进行修改或废止，河南省和洛阳市对规范性文件自行纠正的时间规定为30日，修改后的规范性文件应当重新公布，并按上述要求报备。
三、撤销或废止。制定机关在收到审查意见书后，认为规范性文件无需修改或废止的，应当书面向市人大常委会说明理由。具体审查机构认为制定机关提出的无需修改或废止的理由不充分的，应当向常委会主任会议提出撤销该规范性文件的建议，由主任会议讨论后，提交常委会会议决定。