夯实基础 完善机制 努力做好规范性文件备案审查工作
市人大常委会副主任 黄元元
规范性文件备案审查工作，是宪法和法律赋予人大及其常委会的法定职责，也是发挥人大监督作用，维护法制统一的必然要求。近年来，洛阳市人大常委会高度重视，加强领导，从夯实基础、完善机制入手，不断提高规范性文件备案审查质量，为从源头上推进依法行政，维护公正司法，进一步加强社会主义民主和法制建设做出了积极努力，收到良好效果。
一、重视机构建设，提供组织保证
2007年12月，中共洛阳市委召开市委人大工作会议，对新形势下进一步加强规范性文件备案审查工作及其机构和队伍建设提出明确要求。市人大常委会党组根据监督法的有关规定和本次会议精神，适时提出了成立规范性文件备案审查科。市委组织部门和市编办及时研究，于2008年4月批复在市人大常委会法工委设立规范性文件备案审查科，明确为正科级机构，专门负责规范性文件备案审查工作，从而形成了“有机构管事，有专人办事”的格局，为加强规范性文件备案审查工作提供了组织保证。
二、强化基础工作，规范备案审查
近年来，洛阳市人大常委会在规范性文件备案审查工作中始终坚持“五强化”：
——强化职责要求。市人大常委会对规范性文件备案审查工作做到“三纳入”，即一是纳入到向年度人代会报告的常委会工作内容之中，书面报告上一年度规范性文件备案审查工作情况，并向社会公开；二是纳入常委会监督工作年度计划，明确联系分管领导，定期研究规范性文件备案审查工作；三是纳入常委会工作要点，作为法律监督的重要内容，强化了备案审查工作职责，明确了备案审查工作要求，促使这项工作进一步做实做细。
——强化学习培训。监督法和省监督法实施办法相继颁布后，市人大常委会都及时组织人大常委会组成人员、“一府两院”组成人员、县（市）区人大班子成员、市人大机关干部等有关人员，进行了多种形式的专题培训学习。2006年至2010年，我们先后邀请全国人大法律委员会委员张春生、省人大法制委主任委员毛引端、省人大常委会法工委副主任王新民等来洛，深入县（市）区进行专题讲座，尤其是将规范性文件备案审查作为重点内容进行了详细的辅导讲解，收到良好效果，受到一致好评。此外，我们还连续在《洛阳人大》上刊登了规范性文件备案审查系列文章，对规范性文件备案审查的概念、范围、程序等内容进行了宣传普及，有效推动了我市规范性文件备案审查工作的规范开展。
——强化制度建设。2003年，为了贯彻落实《河南省人民代表大会常务委员会规范性文件备案审查办法》，市人大常委会出台了《洛阳市人民代表大会常务委员会规范性文件备案审查办法》，为我市规范性文件备案审查的开展提供依据，奠定基础。2010年，结合我市备案审查工作实际，市人大常委会又下发了《洛阳市人大常委会关于进一步加强规范性文件备案审查工作的意见》（洛人常[2010]25号），充分阐述了规范性文件备案审查工作的重要意义，严格规范了规范性文件备案审查工作的方法程序，明确提出了对规范性文件备案审查工作的要求和标准，从规范性文件的报送范围、报送内容、报送要求、备案程序、审查程序、纠错机制等方面，作出了更为明确具体的规定，建立了规范性文件备案审查、公布、定期清理以及监督检查等制度，有力推动了该项工作的顺利开展。洛阳市政府在2008年也以规章形式出台了《洛阳市规范性文件制定程序和备案办法》（市政府100号令），建立了规范性文件制定和备案审查工作机制，为市政府规范性文件的报备工作的规范有效开展提供了保证。
——强化沟通协调。《洛阳市人大常委会关于进一步加强规范性文件备案审查工作的意见》明确法工委为规范性文件备案审查工作机构，规范性文件备案审查科承担具体工作。备案审查工作机构主要承担规范性文件备案的接收、登记、审查等日常性工作，以及对报备文件中发现的问题和提出的审查建议进行研究，提出处理意见和措施，常委会各工作机构和办事机构积极配合。日常工作中，法工委和常委会相关工作机构、办事机构之间既有分工，又有合作。在遇到复杂情况时，各相关部门进行联合审查，工作中相互理解、支持与配合，遇事多通气、多商量，在讨论沟通中统一意见，解决问题。此外，我们还进一步加强了与“一府两院”及其有关部门、各县（市）区人大常委会的联系，督促指导相关单位共同做好规范性文件备案审查工作。
——强化审查实效。洛阳市人大常委会在规范性文件备案审查工作中始终做到“三个坚持”，即一是坚持“谁制定、谁报送、谁负责”的工作原则，防止规范性文件不报、漏报、迟报或者报送不规范等现象的发生；二是坚持“有件必备、有备必查、有错必纠”的审查原则，防止规范性文件不备、不查、不纠或者审查质量不高等问题的存在；三是坚持“法律效果、社会效果和工作效果的统一”的原则，稳妥处理问题，取得了一定的成绩。在省人大常委会法工委的精心指导下，2009年至2011年，市人大常委会法工委共对341件规范性文件进行了认真的备案审查，其中，市人民政府报送330件，市中级人民法院报送6件，市人民检察院报送4件，伊川县人大常委会报送1件。收到报送的规范性文件后，我们严格按照程序，及时登记，认真审查，注重反馈，适时通报，先后对《洛阳市按比例安排残疾人就业办法》、《洛阳市消防安全责任制实施办法》、《洛阳市养犬管理办法》、《洛阳市房屋维修基金管理办法》等政府规章和规范性文件提出了具体审查意见，督促市政府有关部门进行了研究处理或修改完善，切实维护了法制统一。
三、开展专项检查，加强监督指导
为了深入贯彻落实《中华人民共和国各级人民代表大会常务委员会监督法》和《河南省实施〈中华人民共和国各级人民代表大会常务委员会监督法〉办法》关于规范性文件备案审查工作的有关精神，根据《洛阳市人大常委会关于进一步加强规范性文件备案审查工作的意见》的要求，我市于2011年9月至2012年1月，全面开展了规范性文件备案审查工作专项检查。此次检查突出抓了三个主要环节。一是全面自查环节。自查阶段历时两个月，“一府两院”和各县（市）、区人大常委会严格按照检查通知提出的工作要求，认真全面地开展自查工作，澄清了底数，找准了问题，并按要求上报了自查报告。二是统一检查环节。2011年11月至2012年1月，历时2个多月，由市人大常委会分管领导亲自带队，法工委相关同志组成规范性文件备案审查检查组，对我市“一府两院”、所有县（市）、区人大常委会共计19个单位的规范性文件备案审查工作进行专项检查和专题调研。检查组认真查阅了2010年至2011年各县（市）、区制发的600多份规范性文件的档案材料，并通过听取工作汇报，查阅制度建设资料、发文登记本、备案登记本等形式，较全面地了解了各县（市）、区规范性文件制定和备案审查工作的基本情况、主要做法、工作经验以及存在的问题，征求了大家对下一步工作的意见和建议。同时，检查组在检查过程中给予业务上指导，对规范性文件的概念、报备审查的范围、备案审查的具体程序等问题进行了细致讲解，达到了以检查代培训的效果。三是巩固提高环节。借此次检查之际，我们还制定了统一的《规范性文件备案审查登记表》，对规范性文件有无上位法，是否与上位法一致，有无行政许可、行政强制措施、行政处罚，有无超越职权，是否涉及其他部门，有无职能交叉，有无行政事业性收费，有无越权减免税费共十个方面做出统一规范的审查形式，明确审查要求，以此有效促进备案审查工作的落实。总之，通过此次专项工作检查和调研，使“一府两院”和县（市）区人大常委会对做好规范性文件备案审查工作重要性的认识更加清晰，对规范性文件备案审查的内涵、备案程序、审查程序、审查意见的处理方法更加明确，有效促进了规范性文件备案审查工作质量的提高。
回顾我市的规范性文件备案审查工作，纵向比有进步，横向比有差距。我们将以此次会议为契机，认真借鉴兄弟人大的宝贵经验，用于指导我市的规范性文件备案审查工作，进一步提高我市的备案审查质量，为洛阳的改革开放、经济社会发展和政治文明建设作出更大贡献。