修订是为了更好地保护——《洛阳市龙门石窟保护管理条例》修订透视
◆ 柴江涛
“赞成39人，反对0人，弃权0人，通过。” 2012年8月23日下午17点10分，洛阳市人大常委会五楼会议室内座无虚席，《洛阳市龙门石窟保护管理条例（修订）》在市人大常委会表决中获全票通过。回顾该《条例（修订）》的立法过程，历经过几次辗转承启，又凝聚着洛阳人民多少殷殷期待……
条例修订：千呼万唤
1999年，为了配合龙门石窟申报世界文化遗产，洛阳市第十一届人民代表大会常务委员会第三次会议通过了《洛阳市龙门石窟保护管理条例》。《条例》施行13年来，对龙门石窟成功申报世界文化遗产和加强对核心景区的保护管理发挥了重要作用。但随着时间的推移，《条例》的内容已经不适应龙门石窟保护和景区管理新形势的需要。2007年9月，洛阳市人民政府撤销了龙门石窟原来的管理机构，设立了龙门石窟世界文化遗产园区管理委员会，其管理的范围和职能由原先单一的文物景点保护管理扩大到对整个景区的综合性社会事务管理。近年来，随着我市“打造国际文化旅游名城”重要战略的实施，龙门石窟景区更应充分利用自身资源优势，把“文化旅游”这篇文章做大做强。因此，亟需对《条例》进行修订和完善。
2008年、2011年，《条例》修订两次列入市人大常委会当年正式调研项目，时间跨越两届市人大常委会，先后经市人大常委会教科文卫工委、民侨外工委及相关部门多次调研论证，并就法规修订中可能涉及的问题，与省人大常委会、省文物局数次请示沟通，最终经市人大常委会主任会议审定、省人大常委会批准，《条例（修订）》才成为2012年我市的正式立法项目，修订工作最终得以进入正式程序。
立法过程：公开民主
法律是人民意志和利益的体现，立法过程本身就是充分发扬民主的过程。在《条例》的修订过程中，从调研、起草、初审、二审到表决通过，我们始终坚持开门立法，倾听民意，集中民智，反映民愿。我们通过法规修改研讨会听取执法主体和各有关部门的意见；通过一审后在洛阳日报和洛阳人大网全文公开法规草案，直接听取基层单位、管理相对人和广大人民群众的意见；通过召开各种形式的座谈会、论证会听取各方面专家学者的意见；通过直接寄送法规草案文本听取市人大常委会立法顾问、各县（市）区人大常委会的意见，从而大大增强了地方立法的透明度和民主化程度。《条例》经历了起草单位论证，市政府法制办把关，市政府常务会议研究，市人大法委会、市人大常委会主任会议、常委会会议认真审议，每个环节都有一些高水平的审议意见提出。最后，市人大常委会民侨外工委、法工委汇集各方面的意见加以修改完善，有效地保障了这部法规的立法质量。
石窟保护：更加给力
《条例（修订）》的核心和重点就是根据形势的发展变化，加强和规范对龙门石窟这一世界文化遗产、洛阳重要名片的保护。修订后的《条例》第三条规定：“龙门石窟的保护和管理应当遵循不改变文物原状原貌，科学保护，合理利用的原则。”根据龙门石窟保护的现状和存在的突出问题，修订后的《条例》重点解决了在龙门石窟保护范围和建设控制地带内，违规进行开发建设的问题。修订后的《条例》第十一条规定：“在龙门石窟保护范围内，不得建造与龙门石窟保护无关的建筑物、构筑物。确因保护或者管理需要建设的，应当依照《文物保护法》规定，报经国务院文物行政部门批准后，方可办理有关手续。在保护范围内已存在的危害龙门石窟安全的建筑物、构筑物，应当拆迁；破坏或者影响龙门石窟历史风貌的，应当逐步拆迁或者改造。在建设控制地带内进行的开发建设工程，不得破坏龙门石窟的历史风貌；工程设计方案应当根据有关法律、法规的规定，经国务院文物行政部门同意后，报国务院城乡建设规划部门批准，方可实施”。为了找准加强保护与开发利用的结合点，修订后的《条例》对可能影响龙门石窟保护的活动进行了规范。《条例》第十九条规定：“下列活动应当依法履行报批手续，制定文物保护预案，并接受龙门管委会的监督：（一）制作电影、电视剧（片），商业用途的录像、摄影等，需要拍摄龙门石窟外景和洞窟内景的；（二）在龙门石窟景区内进行大型群众性活动的；（三）在龙门石窟测绘石刻艺术品的；（四）其他影响龙门石窟保护的活动”。此外，根据龙门石窟保护管理的实际，还特别增加了对龙门石窟泉群、地下水保护的内容。
景区管理：依法赋权
根据形势的发展变化，龙门石窟已经从一个单一的文物景点发展为综合性的国家级风景名胜区，景区管理随之也面临很多新情况和新问题，而以往的日常管理和服务却缺乏有效的法律手段。因此，为了管理好龙门景区，为中外游客提供优质的服务，同时也为了更好地保护龙门石窟，有必要依法赋予景区管理者一定的权力。修订后的《条例》第二十六条规定：“在龙门景区内，禁止下列行为：（一）在禁止登山的区域内登山；（二）野炊，焚烧树叶、荒草、垃圾，燃放烟花爆竹；（三）擅自翻拓龙门石窟碑刻、雕刻品；（四）在文物、景物和设施上涂写、刻划、张贴和攀登；（五）损坏旅游基础设施、安全设施和保护设施；（六）携带易燃易爆物；（七）拦网捕鱼、钓鱼、电鱼、炸鱼等；（八）狩猎、捕杀野生动物和放牧；（九）翻越文物景点围墙；（十）擅自砍伐树木，破坏植被；（十一）修建坟墓、开荒；（十二）排放、倾倒未经处理或者处理后未达标的污水和其他废弃物；（十三）存放爆炸物、开山爆破、挖土、采石烧窑、开矿采煤以及可能改变地形地貌的其他活动；（十四）其他违反法律、法规的行为”。同时，《条例》第二十九条设置了相应的罚则，保障了禁止性行为的有效落实。
责任追究：严格明确
权力与责任相一致是立法必须坚持的一项原则，有权必有责。修订后的《条例》在依法赋予有关管理部门一定权力的同时，也严格规定了相应的责任，乱用、滥用、违规使用权力，应当依法追究责任。修订后的《条例》在第三十条明确设定了十项追究责任的情形，这是这次修订的一个亮点。第三十条规定：“龙门管委会、市文物行政部门和其他相关行政部门及其工作人员有下列行为之一的，由市人民政府责令改正；情节严重的，对主管人员和直接责任人员依法给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任：（一）违反有关规定，借用或者非法侵占国有文物的；（二）利用职务或者工作上的便利，侵吞、盗窃国有文物的；（三）超过允许容量接纳游客或者在没有安全保障的区域开展游览活动的；（四）无法定依据或者违反法定程序执法的；（五）使用暴力、胁迫等手段执法的；（六）将规划、管理和监督等行政管理职能委托给企业或者个人行使的；（七）违反规划，违法批准建设项目的；（八）因管理不善造成文物资源、自然资源和环境破坏的；（九）发现违法行为不予查处的；（十）滥用职权、玩忽职守、徇私舞弊的其他行为”。
《洛阳市龙门石窟保护管理条例（修订）》经市人大常委会二审通过后，已提请省人大常委会审议批准，相信经省人大常委会会议进一步审查后，将更加规范和完善。我们期待明年1月1日《条例（修订）》施行后，为助推我市国际文化旅游名城建设，为保护世界文化遗产和打造高层次的文化旅游园区提供更加有力的法制保障。