关于《洛阳市龙门石窟保护管理条例（修订草案）》审议修改情况的报告
—―2012年8月22日在市十三届人大常委会第三十一次会议上
市人大法制委员会副主任委员 宋 莉
主任、各位副主任、秘书长、各位委员：
《洛阳市龙门石窟保护管理条例（修订草案）》（以下简称《条例（修订草案）》）已经2012年6月28日市十三届人大常委会第三十次会议第一次审议。6月29日和7月2日，根据常委会组成人员的审议意见，在黄元元副主任的主持下，法工委会同民侨外工委、市政府法制办、龙门石窟管委会、市文物局、市国土局等部门对《条例（修订草案）》进行了全面认真的研究修改。7月5日，我们将修改后的《条例（修订草案）》报送省人大常委会法工委，请他们给予指导审查，同时发送各县（市）区人大常委会和市人大常委会立法顾问征求意见。7月11日，又在《洛阳日报》和洛阳人大网上全文刊发，公开征求专家学者、全市公众和社会各界的意见建议。8月2日，省人大常委会法工委对《条例（修订草案）》进行了书面反馈和电话沟通指导，没有对《条例（修订草案）》的合法性提出异议，仅对一些条款的文字修改提出了意见和建议。8月6日，黄元元副主任又召集相关部门，针对省人大常委会法工委提出的和收集到的各方面的修改意见和建议，对《条例（修订草案）》又进行了逐条逐句的推敲研究和修改。8月10日，黄元元副主任主持召开法制委员会全体会议，对《条例（草案）》进行了统一审议。8月15日，主任会议对《条例（修订草案）》进行了审议把关。经过反复修改，《条例（修订草案审议修改稿）》从一审时的52条减为31条，主要改动28处。现将主要修改情况报告如下：
一、根据立法技术的要求，法规内容比较单一，条文数量不多的，应当采用“简单型结构”。《条例（修订草案）》的主要内容为龙门石窟的保护和龙门景区的管理，调整对象较为单一，且经修改后仅有31条，同时借鉴以前的立法经验，建议按照条文内容的逻辑顺序排列，以条的方式表述，不再分章表述。
二、《条例（修订草案）》将调整对象分为龙门石窟、龙门景区和龙门园区三个层面，但是由于我们立法的本意主要是对龙门石窟的保护和龙门景区的管理，而将龙门园区作为调整对象又缺乏上位法的依据，同时这三个层面的保护手段和管理方法也不一样。因此，为了使法规调整的范围界定更清晰、更准确，建议删去《条例（修订草案）》中涉及龙门园区的相关内容。
三、为了使法规调整对象的主管部门与执法主体更清晰、更明确，建议将《条例（修订草案）》第十四条关于龙门管委会作为管理主体的职责进行修改，调整为《条例（修订草案审议修改稿）》第四条第一款；建议增加“市文物行政部门是龙门石窟文物保护管理的业务主管部门”的内容，作为《条例（修订草案审议修改稿）》第四条第二款；建议将《条例（修订草案）》第十六条有关其他相关行政部门的职责删减修改为《条例（修订草案审议修改稿）》第四条第三款。
四、为了使《条例（修订草案）》的结构更合理，条理更清晰，文字更简洁，逻辑更严谨，建议将原《条例（修订草案）》的下列条款合并、删除或者调整，作为现《条例（修订草案审议修改稿）》的条款：
（一）原第四条调整修改为现第八条；
（二）原第五条、第六条合并修改调整，作为现第三条；
（三）原第七条、第四十条合并修改调整，作为现第九条；
（四）原第八条调整修改，作为现第十四条；
（五）原第十三条调整修改，作为现第十五条；
（六）原第二十三条、第二十八条、第二十九条、第三十条合并修改调整，作为现第二十一条；
（七）原第二十六条、第二十七条合并修改调整，作为现第十九条；
（八）原第三十二条第二款、第三十三条、第三十四条合并修改调整，作为现第二十三条；
（九）原第三十五条、第三十六条、第三十七条合并修改调整，作为现第二十五条、第二十六条第（十二）项；
（十）原第三十八条修改调整，作为现第二十四条。
五、根据立法技术规范的要求，地方立法一般不涉及政府机构的具体职责分工等问题。因此，建议删去《条例（修订草案）》第十五条。
六、根据《河南省实施＜中华人民共和国文物保护法＞办法》第十五条关于“文物保护单位保护范围核定公布前已有的非文物建筑物和构筑物，危害文物保护单位安全的，应当拆迁；破坏或者影响文物保护单位历史风貌的，应当逐步拆迁或者改造”的规定，建议将《条例（修订草案）》第十八条第一款、第二款合并调整修改为“在龙门石窟保护范围内，不得建造与龙门石窟保护无关的建筑物、构筑物。确因保护或者管理需要建设的，应当依照《文物保护法》规定，报经国务院文物行政部门批准后，方可办理有关手续”，作为《条例（修订草案审议修改稿）》第十一条第一款；增加“在保护范围内已存在危害龙门石窟安全的建筑物、构筑物，应当拆迁；破坏或者影响龙门石窟历史风貌的，应当逐步拆迁或者改造”的内容，作为《条例（修订草案审议修改稿）》第十一条第二款。
七、根据国务院《风景名胜区条例》第二十七条关于“禁止违反风景名胜区规划，在风景名胜区内设立各类开发区和在核心景区内建设宾馆、招待所、培训中心、疗养院以及与风景名胜资源保护无关的其他建筑物；已经建设的，应当按照风景名胜区规划，逐步迁出”的规定，建议将《条例（修订草案）》第十九条第一款、第二款合并调整修改，作为《条例（修订草案审议修改稿）》第十二条。
八、《条例（修订草案）》第二十四条关于“文物考古单位、高等院校等科研机构在龙门园区内进行的考古发掘，应当征得龙门管委会同意后，依照《文物保护法》和《考古发掘管理办法》的规定报经有关部门批准”的规定属于增加了前置许可，建议修改为“文物考古单位、高等院校等科研机构在龙门石窟保护区域内进行考古发掘的，应当征求龙门管委会意见后，依法报经有关部门批准”，作为《条例（修订草案审议修改稿）》第十七条。
九、由于龙门景区的范围比较大，也包括居民社区，因此在《条例（修订草案）》第三十九条第（一）项关于在景区范围内禁止牵带宠物的规定，在实际管理中难以操作，建议删去。
十、为了使《条例（修订草案）》法律责任部分的内容和表述更清晰、更规范，建议根据以下原则，将《条例（修订草案）》的第四十一条、第四十二条、第四十三条、第四十四条、第四十五条、第四十六条、第四十七条、第四十八条进行统一修改，作为《条例（修订草案审议修改稿）》的第二十七条、第二十八条、第二十九条：
（一）对应《条例（修订草案审议修改稿）》第四条，将《条例（修订草案审议修改稿）》的第二十七条、第二十九条中的行政执法主体修改为“龙门管委会或者相关行政部门”。
（二）将行政处罚的表述方式统一调整为条文对应表述法，涉及的相关条款规定的禁止性行为不再重复引述；
（三）根据调整后的条文顺序，对应的罚则条款进行相应调整；
（四）根据《中华人民共和国文物保护法》、《风景名胜区条例》等有关上位法的规定，将部分处罚幅度作了相应调整。
十一、《条例（修订草案）》第四十九条关于刑事责任追究的内容、第五十条关于行政和司法救济的内容，相关上位法已有明确规定，根据立法技术规范的要求，为避免重复，建议删去。
十二、为了规范和约束龙门管委会、市文物行政部门及其他相关行政部门的执法行为，建议将《条例（修订草案）》第五十一条的内容充实修改为：“龙门管委会、市文物行政部门和其他相关行政部门及其工作人员有下列行为之一的，由市人民政府责令改正；情节严重的，对主管人员和直接责任人员依法给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任：（一）违反有关规定，借用或者非法侵占国有文物的；（二）利用职务或者工作上的便利，侵吞、盗窃国有文物的；（三）超过允许容量接纳游客或者在没有安全保障的区域开展游览活动的；（四）无法定依据或者违反法定程序执法的；（五）使用暴力、胁迫等手段执法的；（六）将规划、管理和监督等行政管理职能委托给企业或者个人行使的；（七）违反规划，违法批准建设项目的；（八）因管理不善造成文物资源、自然资源和环境破坏的；（九）发现违法行为不予查处的；（十）滥用职权、玩忽职守、徇私舞弊的其他行为”，作为《条例（修订草案审议修改稿）》第三十条。
此外，修改中还对《条例（修订草案）》条款的逻辑结构、文字用语、标点符号等作了技术性修改和规范，这里不再逐一叙述。
主任会议认为，《条例（修订草案）》根据常委会组成人员和各方面意见修改后，符合国家法律、法规的规定和我市实际，比较规范、科学，具有较强的可操作性，建议本次常委会会议审议通过，以便尽快报请省人大常委会审议批准。
以上报告，连同《条例（修订草案审议修改稿）》，请一并审议。