关于加快养老事业发展解决养老机构用地问题议案办理情况的报告
——2012年6月28日在市十三届人大常委会第三十次会议上
洛阳市人民政府副市长 谭建忠
主任、各位副主任、秘书长、各位委员：
长期以来，市人大对社会养老工作非常关心和支持。2011年4月28日，市十三届人大常委会第十八次会议通过了《加快养老事业发展 解决养老机构用地问题的议案》的决议。下面，受市政府委托，我向市人大常委会汇报《关于加快养老事业发展 解决养老机构用地问题的议案》办理情况，请予审议。
一、我市社会养老事业发展基本情况
截止2011年底，全市现有60岁以上老人93万人，占总人口的13%，其中80岁以上高龄老人9万人，占老年人总数的10%，城市六区60岁以上老年人26万人，占老年人总数的28%，老年人口以每年3%的速度增加。根据国际上“60岁以上老年人口占总人口的10%即进入老年型社会”的标准，我市已面临着人口老龄化的社会问题。和全国一样，我市的老龄化呈现“未富先老”的特点。目前，我市现有37家养老机构，设床位6000张，入住老年人近5000人，入住率为83%；农村敬老院151家，设床位12000张，入住10552人，集中供养率为45%，高于省政府确定的40%的入住率。社会养老床位（含敬老院）占老年人数量的19‰，全市从事养老行业的人员1500多人。社区养老和居家养老已正式起启动。吉利区开展居家养老服务试点，实行了政府购买服务。
目前，全市正在运营的37家养老机构总用地面积73370平方米。其中，使用国有划拨土地建设的有2家，占地面积5230平方米；购地自建的4家，占地面积13160平方米；租地自建的3家，占地面积9980平方米；无偿使用集体土地建设的1家，占地面积3500平方米；利用现有医院部分设施改建的9家，占地面积29700平方米；租房办养老机构的18家，占地面积11800平方米。
二、主要工作
市十三届人大常委会第十八次会议作出《加快养老事业发展 解决养老机构用地问题的议案》决议以来，市政府对养老工作倍加重视，将其作为加强社会建设、提升社会服务与管理水平的重要组成部分，列入议事日程，采取有效措施，不断提升养老事业发展水平。主要工作有以下几方面：
（一）出台意见，明确发展目标任务。结合上级政策和我市实际，在深入调研、广泛征求意见的基础上，市政府于2011年12月出台了《加快社会养老服务体系建设的意见》（洛政〔2011〕145号，以下简称《意见》），提出“十二五”末我市养老事业发展的总体目标和任务。根据《意见》，到“十二五”末，在全市基本形成以居家养老为基础、以社区养老服务为依托、机构养老为支撑，覆盖城乡的养老服务新格局。居家养老服务网络要覆盖全市所有城镇社区和60%以上的农村建制村。全市新增养老床位13000张，每年新增2000张，养老床位数达到每千名老人30张。社区服务重点建设老年人日间照料中心、托老站等设施。建成市、县、乡三级“12349”养老服务呼叫网络服务中心，利用信息平台为老年人提供医疗救助、家政、康复、心理咨询等服务。同时，在旧城市区改造中，要按照每千名老人拥有30张床位、每个城镇社区拥有一所居家养老服务中心或托老站、60%的农村建制村要有1个居家养老服务点的标准，纳入公共设施规划并统一组织实施。
（二）完善政策，加大养老事业扶持力度。《意见》明确了社会养老设施用地列入城市规划、优先保障养老机构建设用地、养老机构建设应缴的城市配套费免征等11项支持政策。同时要求，将社会养老服务机构建设、运营扶持资金列入2012年预算，根据对各养老机构的考核情况进行拨付；养老机构供水、供热和供气均按优惠价格执行；在排污达标的情况下免缴排污费。将养老机构从业人员纳入全市技能培训范畴并享受相应补贴。坚持养医结合，3家二级医院和1家一级医院开展了养老服务，设养老床位782张。同时，启动了乡镇敬老院“温暖工程”，着手研究《社会办养老机构资助办法》。
在保障养老机构用地方面，四期城市总规规划了5%-8%的公共管理与公共服务用地，其中包括养老设施用地；在新型农村社区建设中也将养老机构同步规划、同步建设。在全市用地计划指标分配上优先安排养老机构建设用地。目前，正在筹建的三家养老机构，有关部门按照《意见》明确的政策予以供地：有两家是按照国有划拨土地方式供地，分别是位于九都路原汽车配件厂的洛阳市逸康老年服务中心二期（即逸乐苑项目），用地11865平方米（17.8亩）和洛宁县老年公寓，用地1998平方米（3亩）。另外一家为宜阳仁爱老年公寓，用地173160平方米（260亩），宜阳县政府以优惠价格进行供地。
（三）加强培训，规范养老行业管理。出台了《社会办养老服务机构管理暂行办法》，先后选派10家养老院院长和30名养老护理员到民政部培训中心和郑州大学护理学院培训。同时深入开展养老服务社会化示范单位创建活动，8家养老机构被授予省养老服务社会化示范单位，3家被授予“爱心护理示范单位”，吉利区被授予省养老服务社会化示范区。
（四）开展试点，打造居家养老服务信息平台。今年要在1／5社区建成居家养老服务中心，1／2社区建设托老所或日间照料中心。目前已初步建成老年人信息服务平台，开通了“12349”老年服务热线，入网近6万名老人，市、县34个较大的医院加盟老年服务团队，目前已开展老年人紧急救助、家政、维修等服务。
三、存在问题
各位主任、各位委员，近几年来，尽管市政府努力做了一些工作，但由于我市的人口老龄化是在未富先老、社会保障机制不健全、城乡发展不平衡、家庭养老功能弱化的形势下发生的，进一步加快养老事业发展，改善和保障老年群体的基本生活面临矛盾多、困难多、制约因素多等问题，主要表现在：
（一）现有社会养老床位总量不足、结构不合理、设施简陋、居家养老服务功能薄弱。我市现有养老床位18000张（含敬老院），面向社会开放的养老床位仅有6000张左右，每千名老年人拥有的床位数约为19张，与国家提出的“十二五”末要达到每千名老人拥有30张床位、居家养老服务网络要覆盖所有城镇街道社区和50%乡镇、50%以上农村社区的目标，与目前发达国家每千名老人拥有50-70张、发展中国家每千名老人拥有20-30张的现实水平有很大差距。同时，养老机构档次低、规模小、服务内容单一、保障能力弱，管理水平与服务质量有待进一步提高。农村敬老院床位比重较大，但其只针对农村特殊老年人群体、床位闲置多，水平不高，亟待改革管理方式和体制，拓展服务功能和服务群体，城镇养老床位占总床位比重较小，仅占33%。绝大部分养老服务机构和社区养老服务设施规模小、功能少，只提供简单生活服务，护理、康复、精神慰藉、文化娱乐等服务功能亟待加强。全市缺少必要的社区养老服务设施和专业的养老服务中介组织，不能满足居家老年人养老需求。随着人口老龄化、高龄化加快，需要提供服务的高龄老年人越来越多。预计到2015年，全市“空巢”和独居老人分别达73万和14.5万之多，有6.67万人需要介助、约3.3万人需介护、约90.9万人需居家养老服务、约7万老年人需由社区提供养老服务、约2.3万老年人需要机构养老服务。可以说，加快养老事业发展，构建综合性社会养老服务体系任务异常繁重。
（二）养老事业发展的政策体系需要进一步完善。养老事业发展的政策制度体系不健全，建设标准、服务规范亟待完善，行业自律和市场监管有待加强，专业化、信息化管理水平有待提高，养老机构空间布局规划等专项规划需要尽快出台。已出台的部分政策缺乏与之相配套的具体操作办法，落实中还有棚架现象。一些部门对社会力量办的养老机构未能真正做到一视同仁，民营企业参与兴办养老机构的扶持力度、服务水平需要进一步提高。
（三）养老机构从业人员专业化水平低、队伍不稳定。照料护理的专业服务需求与专业人员严重缺乏的矛盾较为突出，目前，全市从事养老行业的人员1500多人，受过专业培训的护工不到10%，而实际需求在5600人左右，专业化的护理人员严重短缺。现有护工以聘用外来务工人员为主，经过简单培训即上岗工作，以普通档次、护理型养老服务为主。加之护理工作苦、脏、累，工资和福利待遇普遍较低，岗位吸引力低，人员流动性大，普遍存在招工难、留人难的问题，由此造成养老服务队伍不稳定，行业缺乏活力和发展后劲。
（四）养老机构普遍面临融资渠道单一和经营风险等困难。养老机构仅靠自身赢利和财政扶持难以进一步扩大规模和加快发展，普遍存在融资渠道单一、融资困难的问题。养老机构建设用地多为划拨和租赁性质，大多数银行贷款积极性不高、授信额度低，难以有效解决养老机构后期运营和进一步发展所需资金。同时，入住养老机构的老年人稍微照顾不周就会有意外发生，由此而引发纠纷较多、风险大。对于微利经营的养老机构特别是民办养老机构急需提供风险保障，以便能够毫无后顾之忧地投入到为老服务工作中。但由于目前老年商业险面临着缴费时间短、赔付风险大的问题，不少保险公司不愿意为养老机构分担责任而推出类似意外伤害这样的险种。
四、下一步工作打算
各位主任、各位委员，社会养老事业是民生工程的重要组成部分。伴随着人口老龄化、高龄化的加剧，加快社会养老服务体系建设、提高养老服务保障水平刻不容缓、任重道远。市政府将继续在市人大的监督指导下，按照“近期与远期相结合”的总体要求和“认清使命、明确责任、营造氛围、摸清底数、科学规划、构建网络、壮大机构、提升服务、建设队伍、督导推进”的基本思路，坚持“政府主导、政策扶持、社会参与、市场推动”的基本原则，立足现实，着眼长远，强化落实，加快构建科学合理、符合实际的养老服务体系，推进我市养老事业健康和谐发展。
（一）近期重点抓好以下四项工作:一是6月底以前召开由各职能部门、县市区和各养老机构参加的养老工作推进会，对养老事业发展工作再宣传、再动员、再部署、再安排，切实把发展社会养老事业列入各级政府重要议事日程和各职能部门服务的重要范畴，采取积极有效措施，凝聚社会各界智慧与力量，参与到我市养老事业发展中来。二是加大政策落实情况督查。重点检查各职能部门和各县（市、区）贯彻落实《意见》明确的各项优惠政策情况，确保《意见》中明确的各项后续工作有明确的时间进度表和路线图。三是对养老机构调查摸底，确保现有养老机构规模、性质、接纳能力、发展规划、存在的困难等基本情况全面客观掌握，为下一步政策制定和发展规划编制提供科学依据。四是加快敬老院“温暖工程”实施步伐，确保今年采暖期前符合条件的敬老院全部实现供暖。
（二）远期主要抓好以下三项工作：一是根据《意见》，着手开展制定《洛阳市老龄事业发展十二五规划》、《养老服务体系建设规划》和《养老服务机构空间布局规划》，确保与国民经济发展规划、城市发展规划、土地规划相衔接，养老服务机构建设用地规划预留到位。二是进一步完善、细化和明确年度计划任务，确保“十二五”既定目标任务分年度、有计划实施和实现。今年要新增养老床位数2000张，市养老康复中心动工建设，各县（市、区）培育一所示范性养老院，1／5的社区建立不低于100平方米的居家养老服务中心（站），城市区及县（市）所在地50%的社区建立床位数不低于20张的托老所；建立市、县（市、区）、乡（镇）、社区（村）四级联网的居家养老信息网络和基本信息库，基本信息采集率不低于80%。三是进一步完善政策体系，加大养老机构扶持。研究社会养老机构补贴办法、项目对接机制、绿色通道服务、商业保险支持等系列政策，鼓励支持社会力量兴办养老服务机构。完善养老机构资助申报、审核、发放制度。大力发行社会福利彩票，确保每年按一定比例用于支持社会养老事业。尽快制定养老机构建设标准、管理服务规范，建立养老行业自律机制和服务机构资质评定、检查评估制度，继续加强从业人员业务培训。有计划地对现有农村敬老院进行整合改造，兴建一批公办养老服务机构，发挥其示范带动作用，创新养老服务模式，丰富养老服务内容，提高养老服务质量。
主任、副主任、秘书长、各位委员：大力发展社会养老事业，加快养老服务机构建设，是应对人口老龄化挑战、破解养老服务难题的有效途径，是顺应社会需要、造福老年人的重要举措，是建设和谐洛阳、实现“福民强市”战略目标的应有之义。市政府将在市人大的监督支持下，进一步加强社会养老工作的组织领导，多策并举，多管齐下，努力将这一涉及千家万户的惠民工程办实办好，向全市人民特别是广大老年朋友交上一份满意的答卷。
最后，再次感谢市人大及各位领导对我市社会养老事业的关心、支持和帮助。