关于《洛阳市龙门石窟保护管理条例（修订草案）》的说明
——2012年6月28日在市十三届人大常委会第三十次会议上
市人民政府副秘书长 林伟
主任、各位副主任、秘书长、各位委员：
按照市人大常委会2012年度地方性法规制定计划安排，龙门管委会起草了《洛阳市龙门石窟保护管理条例（修订草案）》（以下简称《条例（修订草案）》）。《条例（修订草案）》报至市政府后，市政府法制办按照立法程序，广泛征求各方意见，对《条例（修订草案）》进行了认真的审查修改，该《条例（修订草案）》已经市政府研究通过。现将有关情况说明如下：
一、修订的必要性
龙门石窟是世界文化遗产、全国重点文物保护单位、国家级风景名胜区、5A级旅游景区。2007年9月，市政府撤销了龙门石窟文物保护区风景名胜区管理局，成立龙门石窟世界文化遗产园区管理委员会，管委会为市政府的派出机构（正县级），主要负责辖区内文化、旅游景点的保护管理；辖区内社会事务、招商引资、规划建设等工作。随着体制的变更和管理范围的扩大，管理权限和职能也发生了重大变化，由原先单一的文物景点保护管理扩大到包括社区在内的综合性社会事务管理。去年，我市提出打造国际旅游文化名城，龙门石窟景区更应利用资源优势，把文化这篇文章做大做强。制定于1999年的《洛阳市龙门石窟保护管理条例》只对核心景区的保护进行了规定，不能完全适应整个园区的保护和管理，不能适应当前新的形势和文化发展的需要。因此，对《洛阳市龙门石窟保护管理条例》进行修改非常迫切。
二、审查办理的过程
《条例（修订草案）》列入市人大2011年立法调研计划后，2011年9月，市政府法制办、龙门管委会先后陪同市人大相关工委先后到湖北、安徽、江西、重庆等省市进行了调研，并形成调研报告提交市人大。2012年，《条例（修订草案）》列入市人大正式立法计划，按照要求，龙门管委会起草了《条例（修订草案）》（送审稿），于2012年5月8日报市政府审查。在审查办理过程中，我们不仅认真对照《立法法》等相关法律、法规的规定，而且按照开门立法的要求，多方征求意见，并对征集的意见进行了研究吸纳。5月31日开始，我们又重点征求了相关部门的意见。6月15日，该《条例（修订草案）》经市政府研究通过，形成了提请今天会议审议的议案。
三、《条例（修订草案）》的主要内容
《条例（修订草案）》共6章44条。第一章总则部分明确了条例的适用范围、主管部门及其职能等；第二章规划和建设对龙门石窟保护范围及龙门景区内的规划和建设活动进行了规定；第三章保护和利用对龙门景区内的文物、水体、环境等资源的保护及利用进行了规定；第四章管理和服务对主管部门的职能和义务做了细化；第五章法律责任对违反本条例的法律责任进行了明确；第六章规定了条例的施行时间。
四、征求意见情况及意见采纳情况
本《条例》（修订草案）对公开征求的合理意见均进行了研究吸纳，并先后征求了工商、住房和城乡建设、交通运输、环保、林业、水务、园林、文物、城乡规划和洛龙区等相关部门意见，其中，住房和城乡建设、交通运输、林业、园林、城乡规划和洛龙区无实质意见，其他部门合理的意见都进行了采纳。
五、需要说明的几个问题
（一）修订的主要内容
新《条例》与原《条例》相比，最大的变化在于从对点的保护扩大到了对面的保护。原《条例》在1999年公布实施，其依据主要是《文物保护法》，突出的是对龙门石窟世界文化遗产的保护，管理模式为文物部门主管、龙门石窟保护机构负责日常工作、多部门配合。新修订的《条例》在依据《文物保护法》等文物保护法律、法规的基础上，增加了国务院《风景名胜区条例》这一立法依据。洛阳龙门风景名胜区是国务院首批公布的国家风景名胜区，《风景名胜区条例》2006年12月1日施行，明确了“风景名胜区所在地县级以上地方人民政府设置的风景名胜区管理机构，负责风景名胜区的保护、利用和统一管理工作”。据此规定，市政府设立的龙门景区管理机构可负责景区的统一管理，行使相应的执法及处罚权。所以，新《条例》在总则部分规定：市人民政府依法设立的龙门石窟世界文化遗产园区管理委员会（以下简称“管委会”）为龙门石窟和龙门景区的保护管理机构，具体负责龙门石窟的保护管理和龙门景区的保护、利用和统一管理工作。并在第九条采用列举法明确了管委会的职能。
（二）关于龙门景区的规划和建设
第二章规划和建设从龙门石窟、龙门景区和园区三个层面，对相关的规划和建设活动进行了规定。在依据上位法的基础上，结合龙门管理实际，在第十三条特别增加了“在龙门景区内，不准违反《洛阳风景名胜区总体规划》新建、扩建办公楼、宾馆、招待所、休养、疗养机构及其他有碍景观的工程设施。”十四条规定了“所有建筑物、构筑物的布局、设计均要与周围景观相协调。建设单位在工程施工时，必须制定具体措施，严格保护施工现场周围的文物、景观、植被、水体和地貌环境。开发建设工程必须进行环境影响评价，需要建设防止污染设施的，必须与主体工程同时设计、同时施工、同时使用。建设项目竣工后，建设单位应当及时清理场地，进行绿化，恢复周围环境原貌。”
（三）关于龙门景区的保护和利用
第三、四章分别对龙门景区内所有石窟寺、石刻文物、古遗址、古墓葬、历史建筑物等人文资源和山体、森林植被、古树名木、野生动物等自然资源的保护和利用等进行了规定。其中，根据龙门保护管理的实际，特别增加了对龙门石窟泉群、地下水的保护及景区内各种经营行为的规范。
（四）关于法律责任的设定
《条例（修订草案）》中法律责任的设定严格依照《立法法》、《行政处罚法》等法律、法规规定，遵照以下原则：对《风景名胜区条例》明确由管委会管理的内容，进行细化；其他相关法律法规规定由其他部门管理的事项，依照其他法律法规规定，管委会负责协调；以保护为目的，行政处罚做保障；上位法已有规定的，不再照搬；其余个别罚款的处罚措施是结合龙门石窟保护实际，参考外地经验而设定的。
总之，《条例（修订草案）》严格按照国家有关法律、法规规定，没有与上位法相抵触的内容。在加强保护管理、强化措施手段的同时，注重结合龙门石窟保护实际，突出地方特色。本《条例》的出台将有利于龙门石窟及龙门景区的有效保护和合理开发利用，为管委会的保护及相应管理工作提供法律保障。
以上说明和《条例（修订草案）》，请予审议。