关于加快养老事业发展解决养老机构用地问题的议案办理情况的报告

洛阳市人民政府副市长      王敬林

 

主任、各位副主任、秘书长、各位委员：

    受市政府委托，我向市人大常委会汇报《关于加快养老事业发展解决养老机构用地问题的议案》办理情况，请予审议。

    一、高度重视，切实把养老事业发展工作摆上重要议事日程

    今年7月13日，市十三届人大常委会第三十次会议对《市政府关于加快养老事业发展解决养老机构用地问题的议案办理情况的报告》进行了审议，提出了六条意见。对此，市政府高度重视，市长李柳身召开市长碰头会专题听取汇报，责成市政府相关领导和部门要针对六条意见深刻反思，逐条分析，认真查找不足，着力解决养老机构用地问题，同时，要举一反三，科学编制养老事业发展规划，全面推进养老事业持续发展。

    随后，市政府又两次召开政府常务会议对全市养老服务体系发展进行全面安排部署。会议决定，凡是市人大的审议议案都要经市政府常务会议研究通过后，方可向市人大报告。会议要求，各级政府和有关部门要根据国家、省提出的“居家养老为基础，社区服务为依托，机构养老为支撑”的有关要求，结合洛阳实际，按照“政府主导、财政扶持、社会参与、市场推动”的原则，实施“敬老、爱老、助老”六个计划（即：“阳光计划”，市级要建设一所集养老示范、培训实训为一体的较大型的养老机构；“月光计划”，各县（市、区）要建设一所以养老为重点、兼具为残疾人和孤儿服务的综合性服务设施；“星光计划”，社区要建设支撑居家养老服务的、星罗棋布的站点；“霞光计划”，乡镇继续建设为五保老人服务的五保敬老设施；“幸福计划”，逐步推进在农村建设的、由村一级主办的互助养老幸福院；“福康计划”，在各类养老机构和社区配置各种康复辅具。）。一是加强组织领导。市委、市政府及时对市老龄工作委员会进行了调整，成立了由李柳身市长任主任，市人大、市政府、市政协主管领导为副主任，市发展改革、财政、国土资源、规划等部门主要领导为成员的高规格老龄工作委员会，及时协调解决工作中遇到的问题。二是建立健全政策体系。在深入调研广泛征求部分人大代表及社会各界人士意见的基础上，研究出台了《洛阳市老龄事业发展“十二五规划”》、《洛阳市养老机构设施建设“十二五”发展规划》和《洛阳市民政局规划局国土局住建委财政局关于印发养老服务设施土地及产权的意见的通知》等文件，为我市养老事业发展提供政策依据。三是完善工作机制，狠抓问题整改。市政府坚持每月召开一次专题会议、每周召开一次部门工作例会，及时通报情况，研究部署下一阶段工作任务。市政府于9月11日和21日分别制定下发了《关于落实市人大议案审议意见的整改措施》和《洛阳市人民政府关于落实市人大议案审议意见整改的工作部署》，明确了各有关单位工作任务，严格“三个落实、四个不放过”工作要求（即：逐条落实责任人、逐条落实整改措施、逐条落实整改时间和具体要求；情况查不清不放过，整改不落实不放过，问题不处理不放过，群众不满意不放过。），狠抓问题整改，确保整改工作顺利完成。

    今年以来，通过政策引导和大力宣传，社会资本投入养老服务行业热情高涨，新立项社会办养老机构建设项目20个，拟新增床位7300张，计划总投资约6.8亿元；市、县两级政府主办示范性养老机构已立项13个，拟新增床位4200张，计划总投资约3.2亿元。

    二、突出重点，着力解决养老机构规划和用地问题

    为解决制约养老机构发展的空间布局规划和土地供应问题，经市政府研究颁布实施了《洛阳市养老服务机构设施建设“十二五”发展规划》，结合我市实际，本着科学合理、规模适度、切实可行、着眼长远的原则，规划城市养老设施分布，落实城市养老设施用地。

    一是严格按照《城市公共设施规划规范》（GB50442-2008）的要求，在编制城市总体规划、县城总体规划、乡镇总体规划时将养老设施纳入城乡规划，制定区域建设发展目标、措施和保障机制，确保养老设施数量、布局、档次与城市建设规模、人口和社会发展水平相适应。二是在控制性详细规划编制过程中严格落实城市总规中确定的养老设施发展规划，严格落实新建小区配套用房验收，特别是将社区养老设施用房纳入规划编制和统一验收范围。三是对全市6个城市片区和8县1市的养老机构分布明确了发展指标。养老机构布局按照市、县（市、区）、镇（街道）、村（社区）“四级配置”，形成金字塔型网络构架。到“十二五”末，市级要主办示范性养老机构1处，县（市、区）政府示范性养老机构18处，同时各县（市、区）要至少预留3-5处社会办养老服务机构用地，满足中高端养老服务市场需求。在100%的城镇社区建成日间照料中心，特别是组织城中村改造和旧城改造过程中要与社区卫生中心服务相结合，配套建设相应的老年人日间照料中心。不断提升农村乡镇敬老院服务功能，辐射带动村级养老托老服务，在60%的农村行政村建成幸福院，满足农村空巢老人日间活动和托老服务需求。到“十二五”末，按照每千名老人拥有三十张床位的目标，全市养老机构床位达到3.04万张（建筑面积达到122.17万㎡）；其中，新增1.08万张（新增建筑面积43.2万㎡）。

    根据我市养老机构空间布局规划要求，2012-2013年度计划安排养老机构用地49宗共126.38公顷，其中使用存量用地54.34公顷，使用新增建设用地72.04公顷，确保了养老服务机构的发展空间。与此同时，我们还提出了养老服务机构建设要拓宽思维，创新方式，探索“三个结合”的发展思路，即“养老与城乡建设相结合”：在城乡建设发展中预留充足的用地指标，保障养老服务机构用地需求，特别是要将养老机构发展纳入新区建设和新型城镇化建设之中。市委办公室、市政府办公室印发的《关于全面提升社区建设工作的实施细则》中明确提出每个社区都要配建老年人日间照料中心。即3万（含）—5万人社区配套1600平方米日间照料中心，1.5万—3万（不含）人社区配套1085平方米日间照料中心，1万—1.5万（不含）人社区配套750平方米日间照料中心。“养老与公立医院改革相结合”：充分挖掘现有的存量土地，利用社会闲置资源，整合企业改制医院、闲置校舍、废旧厂房等社会闲置土地转办养老服务机构，结合医院的改扩建和倍增计划，有步骤的推进养医结合发展模式，促进医院和养老服务的资源共享，鼓励经济效益好、社会认可度高、具有规范管理水准的企业集团进入养老服务业，逐步健全和完善养老体系建设。目前，我市采取养老机构和医院合办合营、融合发展的养老机构有10家，占地258.3亩，设置床位1150张。“养老与三改相结合”：在城中村改造时优先保障养老服务设施用地，将现状交通区位明显，周边配套齐全，生活设施便利，功能完善的区域的部分用地调整为社会福利用地，用以养老设施建设，优化养老设施土地供应，改善养老设施位置偏远，配套不完善，生活不便利的状况。

    在调动社会力量举办养老机构的积极性，确保养老机构规划和土地供应的同时，我们进一步规范了养老机构土地及产权管理，防止盲目发展和浪费土地资源，严禁改变土地用途，严防以举办养老机构名义变相房地产和旅游度假区项目开发。按照市政府常务会议要求，市民政、规划、国土、住建和财政部门联合下发了《关于印发洛阳市社会养老服务机构土地及产权管理意见的通知》，将养老设施用地纳入强制性规划管理。严禁将土地使用权和房产权以任何方式变相出售，对违反规定擅自改变土地用途的，民政部门将撤销养老机构登记，土地部门将依法责令其交回土地，以此保证养老机构用地项目的持续性、合法性，确保养老设施建筑功能。

    三、真抓实干，落实责任求实效

    通过对全市养老机构分布和发展需求的摸排，我们共梳理问题24个，征求建议22条。其中，涉及规划土地问题10个，涉及税费减免问题12个，其它问题2个。我们重点从养老机构空间布局、土地供应、运营能力、长效发展等方面入手，对“十二五”期间我市养老事业发展的目标任务、养老机构的空间布局、分布数量、土地供应、发展方式、建设标准、保障措施等方面进行了系统规划。

    按照市十三届人大常委会第三十次会议提出的“分清轻重缓急，分步实施，每年都要干成几件实事，让群众看到实实在在的成效”的要求，我们又颁布实施了《2012—2015年洛阳市养老服务机构设施建设任务分解意见》，确定我市“十二五”期间养老服务体系建设分“三步走”：第一步即今年，重点抓好养老机构设施建设，鼓励采取“公办民营、民办公助”等方式，积极引导社会力量兴办养老机构。（对非营利性的养老机构按照划拨方式供应国有土地，全年共发放建设和运营补贴资金约600万元。）目前，市级示范性养老机构已经开工建设，13个县级示范性养老机构和11个社会办养老机构完成选址立项，9个社会办养老机构已开工建设，计划投资总规模达10亿元。第二步即明年，在抓好养老机构建设项目的同时，重点推进社区日间照料中心和居家养老服务设施建设，在借鉴外地经验的基础上，鼓励各县（市、区）先行先试，以涧西区品牌连锁的日间照料中心和高新区“社区医疗+日间照料”的医养结合模式为试点，以点带面，全面推进社区和居家养老服务业发展，明年计划在全市至少建成80个社区日间照料中心。第三步即2014-2015年，以组织开展星级养老机构创建活动为载体，不断完善养老服务功能和服务内容；加强从业人员专业化能力建设，深入开展护工和管理人员培训，持证上岗率达到90%以上，全面提升养老服务规范化建设水平。到2015年年末，按照国家“9073”的养老保障目标，确保我市养老事业发展取得阶段性成果（即：90%的人居家养老，7%的人依托社区养老，3%的人入住机构养老）。

    一是量化各县（市、区）年度考核目标，定期督查，发现问题及时整改，对进展缓慢、措施不力的给予警告或责任追究。每季度召开工作推进会，通报工作进展情况，表扬先进，鞭策落后。每月编制动态简报，让各县（市、区）及时掌握情况，查找不足，迎头赶上。二是由市政府督查室按照《市政府工作部署》要求，每周督办各责任单位按照部门职责落实养老机构配套扶持政策执行情况，针对难点问题，逐个协调，重点突破。三是本着“服务至上，优胜劣汰”的发展理念，积极倡导“市场运作，规范运营”的发展模式，出台了《洛阳市养老服务机构星级创建活动实施方案》，对养老服务机构的基础设施、服务质量、日常管理和市场运营等方面进行规范。当前，各养老机构正在对照标准进行改造升级，待全面验收后，将按照养老机构的硬件和软件服务质量给予星级挂牌，并通过新闻媒体向社会公开，充分激活养老行业市场，促进我市养老行业健康发展。

    四、保持清醒，持续推进养老事业发展

    各位主任、各位委员，近段时间，我市养老工作有了一定起色，但从我市养老事业整体发展来看，还处于起步阶段，欠账较多，与目前我市经济社会发展的水平不相适应，与人民群众的要求和国家提出的目标还有较大差距，主要表现在以下几个方面：

    一是养老事业发展政策落实有棚架。部分县（市、区）对养老事业发展认识不足，重视不够，工作积极性、主动性欠缺，政策配套不到位、工作进度滞后的现象还有不同程度存在。

    二是养老服务体系建设发展不平衡。我市养老服务体系建设仍处于起步阶段，档次较高的社会办养老机构数量少、床位紧张，社区、村日间托老服务站点建设相对滞后，居家养老服务刚刚起步，总体数量和规模远远无法满足社会需求。

    三是养老机构建设和服务水平不高。我市现有养老机构大多规模较小、服务单一、设施落后、运营困难等现象。今年以来，虽然在全市范围内组织开展了星级创建活动，但基础差、底子簿的问题短期内很难扭转，规范化管理水平还有待进一步提高。

    今后的工作中，我们将结合上述问题，有针对性的开展工作，狠抓政策落实，研究完善政策体系，继续加大财政投入力度，持续推进养老事业发展。

    （一）充分发挥政府主导作用，鼓励社会办养老机构。一是完善政策体系。进一步完善和细化养老事业扶持政策，拓展养老服务模式，鼓励创新经营方式，放宽市场准入，在养老机构信贷、护工培训、责任风险、纠纷调解等方面出台相应的规范性意见。二是加大财政投入。不断提高养老保障水平，增加老年人收入和消费能力。逐步提高建设和运营补贴标准，增加养老机构改造资金支持，鼓励提升配套服务设施和服务水平；在社区和村级养老服务站点建设方面给予以奖代补，引导产业发展，满足大多数老人年居家养老服务需求；探索实施政府为低收入老年人、空巢老人等特殊人群购买养老服务，发挥政府兜底作用。三是加强工作主动性。把养老服务体系建设作为明年的为民实事列入政府年度责任目标，建立考核评估机制，定期督导，严肃问责，确保养老事业稳步推进。

    （二）进一步提高规范化管理水平，促进养老事业健康发展。严格养老服务机构的设置审批程序和年审制度，出台养老服务机构执业标准；督促养老机构加强管理和服务，及时消除安全隐患，制定突发事件应急预案；根据养老机构设施条件、管理服务水平和护理等级等情况，指导其制定收费项目和收费标准，并向社会公开，明码标价，透明消费；充分发挥养老服务行业协会的作用，指导养老机构与服务对象或其家属（监护人）签订服务协议书，督促养老机构合法用工，保护工作人员的合法权益；提高养老信息化管理水平，开发行业管理软件，监督和管理养老机构日常服务，建立网站公示制度，定期公布入住老年生活状况信息，让老人家属和社会放心，完善居家养老呼叫服务和健康监控系统，满足老年人电话预约服务和健康指标异常预警，不断提高管理水平和服务质量，促进养老事业健康发展。

    （三）努力营造全社会关心支持养老事业发展的浓厚氛围。开展敬老、爱老、助老先进单位和个人评选，积极宣传典型人物、典型事迹，让社会各界看得到、听得到，不断转变人们的思想认识和传统观念，努力营造全社会关心和支持养老事业发展的浓厚氛围，充分调动社会资本投入养老产业的热情，促进产业发展。

    （四）及早谋划，大力推动新型养老服务产业化。要着力建立多层次、多主体的养老模式，推动养老服务社会化、市场化和产业化，在老年人娱乐和精神享受的文化产业、养老用品产业和护理产业等方面加大产品开发力度，将养老事业发展与经济转型相结合，与解决就业、拉动内需相结合，使之成为我市新的经济增长点。

    主任、副主任、秘书长、各位委员，大力发展社会养老事业，加快养老服务机构建设，是应对人口老龄化挑战、破解养老服务难题的有效途径，是顺应社会需要、造福老年人的重要举措，是建设和谐洛阳、实现“福民强市”战略目标的应有之义。市政府将在市人大的监督指导下，进一步加强社会养老工作的组织领导，多策并举，多管齐下，将这一涉及千家万户的惠民工程办实办好，向全市人民特别是广大老年朋友交上一份满意的答卷。

    最后，再次感谢市人大及各位领导对我市社会养老事业的关心、支持和帮助。