聚焦“村改居” 破解大难题——洛龙区人大常委会开展“村改居”工作调研
◆ 洛龙区人大常委会
“村改居”是我国现行城乡二元体制下，加快城市化进程的重要手段。它是农村政治经济文化发展到一定阶段，经济结构、村民就业方式和文化生活需求等发展到或接近城镇水平，由农村管理模式过渡到城镇社区的改革。
“村改居”是一件新生事物，没有现成政策和做法可以照搬。随着城市的快速扩张，越来越多的地方要开展“村改居”工作，然而都不同程度地陷入了困境。
为进一步探索“村改居”的工作规律,洛龙区人大常委会专门组织调研组，对洛龙区“村改居”工作情况进行调研，希冀能够对洛龙区乃至洛阳市的“村改居”工作有所借鉴。
本次调研走访了区民政局、开元路街道办事处及龙瑞社区夜叉磨居委会、科技园办事处青阳屯社区居委会、龙门镇龙安社区徐屯居委会、洛龙区新区开发办等单位，听取有关“村改居”工作汇报。召开了部分区人大代表、居委会代表参加的座谈会，征求了对“村改居”工作的意见和建议。现将调研情况报告如下：
一、基本情况
（一）“村改居”的条件。 2003年以来，洛龙区作为洛阳新区开发建设的主战场，现有6个办事处，5个镇，103个行政村，26个居委会。在推进城市化的进程中，洛龙区抓住洛阳新区大开发的机遇，十年来，先后征地5．6万亩，整村拆迁30个，建设安置小区16个，安置群众6万人。到2011年，有35村具备了“村改居”的硬条件，“村改居”势在必行。
（二）“村改居”的进展。洛龙区“村改居”始于2011年，按照 “一村一策、分类指导，试点先行、整体推进”的思路，积极稳妥推进。截止2013年5月，全区有28村实施了“村改居”。
（三）改居后的管理。洛龙区已完成改居的28个村共组成12个社区，分为“一村建一社区”和“多村建一社区”两种类型。“一村建一社区”的有龙安、龙兴2个社区，“多村建一社区”的有龙泰、龙瑞、龙富、龙祥、龙祥东、龙盛、龙和、龙腾、龙丰、龙康10个社区。“一村建一社区”的，由原村“三委”直接过渡为新的社区“三委”，负责管理社区日常工作。“多村建一社区”的，在社区层面成立党委（总支）、社区服务中心，负责社区日常工作，主要成员以办事处下派为主；原各村党支部作为社区党委（总支）的下设支部，原各村委会、监委会改为服务中心的下设居委会、监委会开展工作。目前，这10个社区正处于“村改居”的过渡期，其中龙瑞、龙泰2个社区已组建了社区党委、社区服务中心，按照城市社区的标准规范了工作制度，充实了工作人员；龙安社区按照城市社区的标准规范了基础设施和工作制度。
二、基本做法
（一）加强领导，认真部署。综观洛龙区“村改居”工作，经过 “调查摸底、宣传发动、组织实施、总结完善”四个阶段。通过先试点、后推开的办法，平稳有序地推进“村改居”工作。
（二）制度规范，政策引导。依据《村民委员会组织法》、《社区居委会组织法》、《洛阳市委市政府关于推进乡镇改街道办事处和村民委员会改社区居民委员会工作的意见（2011年8月10日）》文件精神，结合洛龙区实际，专门出台了洛龙区的工作意见，加强对“村改居”工作的领导。
（三）强化宣传，营造氛围。一是召开各种会议进行宣传。二是张贴、发放宣传资料3000余份。三是组织党员、居民代表，进家入户，进行宣传。四是邀请专业人员对两委干部、党员、居民代表进行培训，全区共培训600余人次。通过宣传，使干部群众了解、熟悉“村改居”的目的、意义、政策、措施和方法步骤，消除了干部群众的思想顾虑，取得理解与支持。
（四）依法依规，严格程序。依法依规，严格按程序操作是推进“村改居”工作的保障。严格以《村民委员会组织法》、《关于稳步推进农村集体经济组织产权制度改革试点的指导意见》（农经发［2007］22号）等法律法规为依据，按照规定程序，推进工作开展。各村制定的改制草案，报乡镇（办事处）初审及区领导小组办公室复审，最后经村民代表大会通过。在清产核资、争议人员认定、量化分配方案的制定等方面，坚持每一步程序步骤必须经过居民大会或居民代表大会表决通过，牢牢把握公开、公平、公正的原则，广泛征询居民意见，并实行三榜公示。确保做到规定环节、步骤不能少。
（五）发扬民主，平稳推进。实行民主决策，是实现“村改居”工作平稳推进的关键。在整个过程中，始终坚持走群众路线，坚持以人为本，尊重民意，最大限度地维护群众利益。在通过撤村设居方案这一环节，坚持民主决策，采用户代表投票的办法，进行票决。在集体资产改制环节，坚持阳光透明，公开运作。一是公开集体资产改制的时间界点。以乡镇（办事处）为单位，统一设定时间界点，对居民公示。二是公开清产核资情况。由居委会委托具有执业资质的中介机构进行清产核资，并将结果及时向全体居民进行公示，接受群众监督。三是公开资产权益人员名单。按照“依法依规，尊重历史，尊重传统”的原则，做好集体资产权益人的登记、公开工作。对存有争议的人员，通过召开两委会、党员大会、居民代表会认真讨论解决，确保不多登、不错登、不漏登。
（六）抓好三个环节，稳妥做好集体经济改制工作
（1）民主确定集体资产权益人。一是村改制工作小组拟定人口认定的界点时间，经村民代表会议讨论通过，并及时公开，告知村民。二是以公安部门的户口底册为基础，由村改制工作小组研究制定资产权益人认定的具体条件，经村民代表大会讨论通过后予以公开。三是对“户籍迁入迁出”、“出嫁女户口不迁走”等特殊情况，及时提交党员大会、村民代表会议进行研究，集中表决。四是确定后的权益人名单及时张贴公布，接受群众评议监督。
（2）科学确定改制资产。各改制村均成立由村两委成员、党员代表、村民代表组成的资产清查小组，聘请具有资质的会计师事务所，全面清理核实集体资产，摸清集体家底。在确定改制资产时要求做到“三个不参与”，即：办公服务用房、公益性设施等资产，不参与改制，无偿交由居委会管理、使用；历史经济往来中的呆账、坏账、死账不参与改制，经村民会议讨论通过后清零处理，并告知群众；现资产权属不明的资产暂不参与改制，待权属明晰后再改制。除这三种情况之外的其他不动产、资金等全部纳入改制范围，进行量化分配。
（3）公平实施股份量化。在实施集体资产股份制量化中，采取平均分配的方法，无论年龄大小，到村时间的早晚，是否担任村内职务，全部采用一个标准，平均分配可量化的资产。改制后以人为单位发放股权证，人手一证。股份量化到人后，持股成员不再随人口增减而变动，股份可以依法继承、转让。
三、主要成效
（一）加快了洛龙区城市化步伐。据统计，洛龙区城区面积由2003年的不足10平方公里扩大到2012年的56平方公里，全区乡镇的数量由8个减少到5个，行政村由135个减少至103个，办事处数量由1个增加至6个，社区居委会由2003年15个增加至26个。
（二）理顺了城乡基层管理体制。“村改居”后，划清了各居民委员会之间的管理范围，明确了居委会的管理职责，减少了互相推诿扯皮的现象，推进了城乡一体化发展。
（三）提高了居民生活质量。“村改居”后，居民的生活服务、居住环境、文化娱乐、医疗卫生等条件得到极大改善，居民的民主法制意识、公共安全意识、医疗健康意识日益增强。“村改居”以来，洛龙区共有6万余人变更了户籍性质，4760人享受到城市低保，4.3万余人享受到了城市医保，1.4万余人办理了居民养老保险，使改居群众切实享受到了城市发展的成果。
四、存在的主要问题
洛龙区“村改居”工作虽然迈开了较大一步，但也面临一些突出问题。
（一）宣传指导不够。目前由于镇办事处一级政务繁忙，参与此项工作的相关职能部门把工作重点放在“换牌子、清房子、配班子”上，好像换完牌子就算是完成改制工作，接下来具体的工作指导较少，使一些地方工作出现脱节。此外，对“村改居”的宣传力度也不大，村民思想观念没有完全转变过来。
（二）匆忙改居时有发生。在调研中了解到，有的村为完成上级下达的“村改居”任务，不顾是否达到“村改居”软条件，匆忙实施“村改居”。有的村出现新社区建立了，旧的村委会却撤不了的现象。如科技园办事处青阳屯居委会，虽然土地全部被征，人员全部转非，群众已入住小区，但由于村集体资产债权债务比较复杂，量化无法进行，却仍然保留着村委会建制，为新社区工作开展带来了一定难度。
（三）体制运行还不顺畅。“村改居”后社区管理运行机制不顺畅。从调查情况来看，目前已完成“村改居”工作的社区，缺乏实质性举措。部分改制后的居民仍习惯性地称呼居委会主任为“村长”，称社区为“我们村”，他们对村委会和居委会的区别不清楚。 对他们来说，不同的是牌子从“村委会”换成了“居委会”，而运作方式、平时的工作安排、落实、决策等，还都依照原来“村两委”的办法来进行。社区职责不清，功能模糊，“社区”不像“社区”，“村庄”不像“村庄”，“经济组织”不像“经济组织”。还有部分居民认为，“村改居”后没有带来多大的条件改善，倒是换名之后，增加了许多站室，增加了不少工作量。
（四）资产处置成为瓶颈。集体资产处置是“村改居”工作面临的重大问题。实行征地农转非“村改居”的，村（组、社）的集体资产和债权、债务如何处理，有关法律、法规和政策没有明确规定。有的村由于集体债务较多，无力偿还或无处挂落，致使征地农转非建居后，原村委会无法撤销，空挂牌子，保留班子，继续扩大债务。有的乡镇办事处“村改居”资产处置基本是“一村一策”，对户籍迁移、生老病死、计生优惠政策、“出嫁女”参与集体资产分配权益界定等重要问题意见不一，处置各异，从而影响“村改居”社区稳定。此外，就算集体资产量化问题解决了，这些资产又该怎么处理？如果全部以钱物的方式分配了，无异于“杀鸡取卵”，村民以后的生活出路怎么办？如果成立一个经营性经济组织，村民们又质疑谁来经营管理这个经济组织才能放心？种种复杂情况使得集体资产改制工作成为“村改居”遇到的真正“瓶颈”。
（五）居民就业出现困难。征地农转非“村改居”后，村民变居民，失去了从业载体，就业出现困难。主要表现在三方面：一是“村改居”后的居民不能再享受一些优惠政策。特别是在新农村建设过程中，各项支农惠农政策、资金使“村改居”居民不能再全部享受；二是对改制居民就业没有优惠政策。部分企业为减少企业生产经营成本，宁愿招收农民工，而不愿招收“村改居”居民，客观造成“村改居”居民就业难；三是失地农民的技能所限。一直以耕种为生存方式的村民没多少文化，没有技术，缺乏竞争技能。如果仅靠“低保”维持生存，他们将不可避免地沦为新的“城市贫民”，给城市管理增加新的负担。
（六）社会保障配套缺位。“村改居”对农民最大的吸引力是变成居民身份后，能享受到城市居民所有的社会保障。事实上，对已完成“村改居”的社区居民来说，他们的养老、低保和医保还没有完全和城镇居民接轨，社保体系还远未建立起来。
（七）市政建设没有跟上。“村改居”后，市政建设没有同步跟进。按照城市管理办法，“村改居”后市政管理，如路灯、环境、卫生、绿化、水电、房屋维修等应纳入市政管理统一范畴，经费应由政府参与解决，然而目前的状况是，改制的社区从基础设施建设到管理经费支出几乎还是由社区自行承担。象龙瑞社区夜叉磨居委会、龙安社区每年各种费用支出都在100万元以上。如果说政府因为这些新建社区处在过渡期，尚有遗留的集在体资产，那么他们仅有的那些共有资产要拿来支付到什么时候？过渡期完了是不是这些费用都由政府承担？这些村民们关心的问题，政府应该给一个规划，该承担的责任应逐步承担起来。现在部分居民认为“村改居”本来是政府提出来的，反倒是要农民自己掏钱来搞，“与其这样，倒不如不改”。
（八）干部待遇落实不一，社会管理难度加大。“村改居”后，新社区在机构设置、人员编制、干部待遇等方面没有统一规定。有的仍实行村干部待遇标准，有的实行低于城镇社区高于农村干部的待遇标准，这些现象客观上影响了“村改居”干部工作的积极性。此外，“村改居”后社区内的人员居住情况相当复杂，除了原村民，还有一些购买房的住户以及大量租居在居民家中的流动人员。有些社区内居住的流动人口已经数倍于原来的村民。这些外来人员有相对稳定的，也有暂住的；有经商务工的，也有社会闲散的，复杂的人口构成情况，使得社会治安、卫生管理等难度大增。
五、对策建议
“村改居”是一项民心工程，也是一项能让广大居民最终受益的举措。针对当前的问题，建议各级政府在加强领导的基础上，一方面更要重视已经完成“村改居”改制社区的后继指导工作，另一方面要进一步做好还未改制的其他农村的改制准备工作，避免少走弯路，应加强以下几方面的工作：
（一）明确“村改居”的条件和程序。目前，全国的《村组法》、《居组法》对撤村设居都只是作了一些原则性的规定，对“村改居”的条件和程序没有明确，建议政府根据相关规定进行明确。一是明确“村改居”的条件。重点从村是否处于城市建设总体规划的范围、人均占有耕地面积、村民从业状况等因素来考虑。二是规范“村改居”的程序，成熟一个，改居一个。“村改居”必须符合民主、公开、合法的程序，由当地村民委员会所在街道办事处（镇）在广泛征求群众意见和民主协商的基础上提出方案，经村民会议讨论同意后报上一级人民政府审核批准，在上一级人民政府批准同意的基础上由当地人民政府组织实施。
（二）妥善处置集体资产
目前，要集中力量解决以下几个问题：一是清产核资。在有村民的广泛监督和参与下，建议委托有资质的机构进行审计和清产核资。二是量化资产。按照“依据法律、尊重历史、实事求是”的原则界定好资产所有人产权资格。明确“生老病死”、“出嫁女”、“户籍迁入迁出”等权属认定情况。资格认定后，必须张榜公布接受广大村（居）民监督，经居民代表会议确定。三是理顺发展。四是政策扶持。针对个别村土地全部被征、人员全部转非、集体资产为负、又无发展空间的现状，建议政府组织专门力量对拖欠、占用村集体资产的进行及时追债，能变现的尽量变现；协调相关金融单位，核减其债务。
（三）积极构建居民社保体系
失地农民为城市化进程作出了重要贡献。建议政府在城市规划中，从生活就业、社会保障等方面充分考虑失地农民的长远发展，构建广覆盖、多层次的居民社会保障体系。应确立社保和医保优先原则，建议从土地级差收益、征用土地的安置补助费和集体资产中提取一定比例资金，建立“村改居”社会保障专项资金，专款专用，建立集集体统筹、个人存缴、财政补充相结合的社会保障筹资机制；符合城镇居民最低保障条件的，及时纳入低保待遇。
（四）明确职能规范社区管理
1、尽快建立适应新社区需要的“三委”工作机制，抓紧将“三委”的职能明确化。2、尽快解决基层组织名称变更及相关手续衔接等工作。3、对已经具备硬条件而尚未进行“村改居”的村，建议先进行集体资产改制，待经济体制改革已经顺利完成，经济基础实现平稳过渡之后，再进行“村改居”，以避免出现挂牌后经济体制的改革中再遇到村民的各种利益方面的矛盾难以协调。4、加强社区干部队伍建设。允许村委会干部转为居委会后，因民选的性质并没有变，“三委”成员可以直接过渡，待任期届满再进行重新选举。同时，对“村改居”后社区党组织、居委会及其他组织的职数配备、成员生活补贴等，应有一个统一的标准，经费应全部由财政负担，并为长期在村、居委会工作的干部建立社保，解决他们的后顾之忧；开展社区工作人员的培训，提高干部社区工作能力，确保“村改居”后的社区工作者能按新要求、新标准开展工作。
（五）围绕居民提升服务质量
做好“村改居”后续管理，要始终围绕服务做文章，要不断完善服务设施，提高服务能力，提升服务水平。一是完善公共生活设施，优化人居环境。要加大对小区水电、道路保洁、路灯、生活垃圾处置等管护力度，提升社区居民生活品质。二是提升公共服务设施，优化服务水平。“村改居”改革的过程也是社区公共服务设施大建设的过程，要通过建设社区服务站、警务室、活动中心、卫生站、集贸市场、活动广场等公共服务设施，完善社区公共服务功能。三是发展社区服务组织，拓宽服务范围。社区应利用社区活动用房较为充足的有利条件，提供养老、托幼、家政等社区服务。要积极号召老干部、党团员、大学生等建立社区志愿服务组织，不定期开展对低保等困难群体的帮扶活动，帮助他们解决生活的困难。
（六）千方百计解决居民就业
解决就业问题，关系“村改居”工作长远。1、要做好就业宣传教育，转变居民就业观念。让他们认识到从“村民”转变为“居民”后，思想不能再停留在原来的农村意识中，应主动地参与到城市就业竞争中。2、鼓励和支持“村改居”所在办事处和居委会通过招商引资，兴办工业及三产项目，发展多元经济，引导居民创业。特别是被征地的居民，手里有了一定的资金，办事处和居委会可根据居民的需要组织一些相应的知识讲座和信息交流活动，建立一个适应居民投资创业的平台。3、完善劳动就业服务管理体系和培训体系。要建立社区劳动服务站，建立劳动力就业信息库；对“村改居”居民开展免费的技术再培训，通过培养，掌握一技之长，实现自我独立，不再需要政府救济。4、政府应鼓励企业安排“村改居”居民就业，制定企业录用“村改居”居民就业的优惠补贴政策。有效解决企业因“村改居”居民身份带来的劳动成本增加而不愿雇佣原“村民”的问题；卫生保洁、门卫等公益性事业岗位优先考虑“村改居”居民。总之，让农民变成居民后能比原来更容易就业。
（七）创新机制加大资金投入
资金短缺是“村改居”面临的普遍难题。目前应该做好：一是制定政府对“村改居”财政投入的长期规划，财政部门要将“村改居”工作经费纳入年度预算，逐步加大投入力度，最终达到“财政为主，居财补充”的目标；二是推行社区物业化管理，按照“使用者付费”制度，借鉴沿海成功的“村改居”社区经验，可组建物业管理委员会，推行物业化管理，按规定的标准向居民收取一定的管理费，以“收”抵“支”，减轻财政负担。三是培育非政府组织。通过发展社会自治力量，把政府部分公共事务管理职能转移出去，减轻政府在“村改居”后的负担。此外，进行投入机制创新，拓宽资金吸纳渠道，如鼓励社会捐赠、组织自愿者服务等，缓解财政压力。
（八）加强领导持续宣传指导
当前，“村改居”工作尚处在起步阶段，遇到的问题还非常多，建议：1、成立专门领导机构，从民政、审计、劳动、组织等相关职能部门抽调人员组成工作组，专门负责组织实施、指导和监督“村改居”各项工作，确保领导组织体系完整到位。2、深入调研，总结“村改居”试点工作的经验，完善“村改居”方案。3、加强干部教育，树立“以人为本”的思想，特别是承担“村改居”任务的工作人员，要自觉形成充分保护农民合法权益的意识，树立政府的良好形象。4、加大宣传力度。多对村民宣传正面的工作，让他们较全面了解到“村改居”将给自己带来的种种益处。
（九）积极探索民主法治建设
随着城市化进程的不断加快，越来越多的乡镇划分成一个或多个办事处，越来越多的村委会变成居委会，由于办事处一级没有人大专设机构，居委会如何选举产生人大代表？居民委员会如何开展选举？如何建立居民自治机制，为社区居民实现自我管理、自我教育、自我服务创造好的环境？是各级人大各级政府需要积极探索研究和解决的问题。
“村改居”是一项前无古人的事业。各级政府要做好“村改居”工作，不仅仅是建几个小区，换几块牌子，设立几个站室、成立几个服务组织等这样简单的工作，而是要将“村改居”作为一段时间内的长期工作来做，在全面充实和完善社区公共服务职能上下功夫，在不断优化社区工作者队伍建设上下功夫，在不断健全社区管理和服务工作机制上下功夫，使“村改居”工作在推动城市公共服务发展和加快城市化进程中，发挥积极的作用。