关于老城区养老服务体系建设情况的调研报告
◆ 洛阳市老城区人大常委会法工委主任 孙晓艺
随着人口老龄化的加剧，养老问题已日益成为各级党委政府关心、社会广泛关注、群众迫切期待解决的重大民生问题。加强社会养老服务体系建设，是满足人民群众养老服务需求、保障和改善民生的必然要求，也是促进社会和谐稳定的当务之急。2013年5月份，在老城区人大常委会有关领导的带领下，区人大常委会法制工作委员会对我区养老服务体系建设情况进行了专题调研。调研情况如下：
一、基本情况
我区是一个老龄化程度较高的地区，据统计，截至2012年底，全区60岁及以上老年人2.58万人，占全区总人口的13.6%，已超过国际公认老龄化社会标准（10%），进入老龄化社会。随着老龄化不断加深，“未富先老”问题日益突出，养老服务社会化需求日趋强烈。面对老龄化日益严重的发展态势，近年来，我区以“老有所养”为目标，在重点做好农村五保对象及城区“三无”老人养老服务的同时，大力扶持发展民办养老机构，积极探索推进以居家养老为基础、以社区服务为依托、以机构养老为支撑的社会养老服务体系建设，促进了我区养老事业不断向前发展。目前，我区有公办敬老院1家，区示范性养老机构已获批，上半年动工。社会办养老机构9家，其中星级养老机构6家。社区日间照料中心建设正在积极推进中。目前，全区养老机构共有床位890张，入住老人652人，有效保障了辖区老人入住需求。
二、养老工作的主要做法
近年来，区人民政府积极应对我区人口老龄化问题，高度重视社会养老服务事业的发展，相关部门积极探索符合我区实际的社会养老服务模式和运行机制，编制了我区社会养老事业发展规划，出台了鼓励社会力量兴办养老服务机构的优惠政策，实施了一系列老年人优待政策，并稳步推进居家养老和社区养老服务，培养了一支专业化的养老服务队伍，在社会养老服务体系建设方面做了大量的工作，取得了较好的成效。从总体情况来看，我区社会养老服务事业已呈现健康发展的态势。
（一）加大投入，抓好敬老院和区示范性养老机构建设
一是加强邙山敬老院建设。近年来，区投入10万元，实施了“温暖工程”，为邙山敬老院安装了暖气等设施。目前该院共有床位40张，入住老人26人。二是通过政府购买服务的形式，保障城区“三无”老人养老需求。2012年以来，区财政每年预算10万元，共救助9名“三无”老人入住辖区养老机构养老。三是推进政府示范性养老机构建设。该项目位于邙山办事处冢头社区内，占地20亩，建筑面积8000余平方米，总投资2400万元，建成后容纳床位150余张，是一所集养老、康复、休闲、娱乐、保健、养身等为一体的大型养老公寓。目前，地面附属物（牡丹园）已拆除，正进行文物发掘工作，上半年动工，2014年投入使用。
（二）制定政策，鼓励支持发展社会养老机构
养老服务是一项社会工程，仅仅依靠政府的力量是不够的，必须大力发展社会养老服务机构。一是政策扶持。2012年10月，区政府下发了《关于加快社会养老服务体系建设的意见》，积极支持以公建民营、民办公助、购买服务等多种方式，以及政府补贴和税收优惠等措施，鼓励社会力量投资兴办养老服务机构。去年以来，市、区财政出资85.1万元，为辖区9家社会养老服务机构发放养老床位运营补贴。二是探索推行“医养结合”型养老机构新路子。“医养结合”是养老机构发展的新趋势，能够实现资源的优化配置，可以实现老人、养老机构、医院的“三赢”，即老人可以享受到专业实惠的医疗护理，养老院可以提高入住率，医院可以增加病人来源。目前，我区已建成“医养结合”型养老机构2家。其中，中隧养老公寓是2010年在中隧医院基础上建成的，现有床位300张，入住老人188人，内部医疗、护理、康复等设施齐全，是一家大型二星级养老机构。益康苑养老公寓是2012年6月在二商医院基础上建成的，现有床位130张，入住老人78人。当前，“医养结合”型养老机构受到越来越多患慢性病老人的青睐。三是加强监管。按照要求，在养老服务机构中开展星级评定工作，共评出二星级养老机构1家，一星级5家。同时加强日常监管，促使养老机构不断提高服务水平。
（三）采取措施，稳步推进社区养老和居家养老服务
社区养老是社会养老服务体系建设的关键环节，其载体是社区日间照料中心。所谓日间照料中心，就是在社区中心、附近或周边，为老年人提供一个集活动娱乐、健康保健、就餐和休息的场所，使他们能够白天入托享受照料，晚上回家享受家庭生活的养老形式。按照市里要求，今年我区要建成13家日间照料中心，每个社区日间照料中心建筑面积150平方米以上。为加快我区日间照料中心建设，3月份，区政府相关部门组织各办事处有关人员赴外区进行了考察学习，并认真调研，制定相关扶持政策。目前，5个社区日间照料中心用房已具备条件待装修，3个已上报选址。日间照料中心拟采取市场化方式运营，目前正与洛阳市大爱养老服务公司洽谈合作事宜。
居家养老是符合我国国情的养老方式，是养老服务体系建设的基础。区政府开展了12349居家养老服务平台建设，进一步做好辖区老年人服务需求信息统计工作，探索通过政府购买服务方式，稳步推进居家养老服务。
（四）落实老年福利政策，从传统补缺型向适度普惠型转变
一是落实各项优惠政策，提高了农村五保供养对象、城区“三无”老人供养补助标准。农村五保对象集中和分散供养标准分别提高到每人每年3360元和1500元，城市“三无”老人按最高标准享受低保待遇。二是做好老年证办理工作。从今年开始，按照市里安排，老年证办理工作由各区民政部门负责办理。年初，区政府民政部门安排专人负责此项工作，做到老年人随到随办，使辖区老年人能够及时享受到有关老年优惠政策。三是做好高龄老人（80周岁以上）津贴发放工作。据初步统计，辖区高龄老人共3600人，全年需发放高龄津贴约240万元，计划从今年6月份开始发放。
（五）加强养老服务队伍建设
养老服务专业性强，涉及医疗、康复、护理、心理等学科内容，必须有一支专业化热诚为老年人服务的养老服务队伍。近年来，区政府积极组织辖区养老服务从业人员参加省、市举办的业务培训，共组织3批44人参加培训。通过培训，提高了从业人员业务素质和服务水平。
三、存在的主要问题
（一）社区养老服务硬件建设亟需加大力度，特别是社区日间照料中心建设亟需政策扶持，加快推进。
（二）居家养老服务机制不健全，养老服务项目短缺，不能满足老年人多元化需求。
（三）12349居家养老服务平台建设有待进一步完善和提高。
（四）养老服务队伍人员缺乏，专业化程度底。
四、相关对策与建议
社会养老服务事业事关广大人民群众的切身利益，是一项民生工程，也是建设和谐老城、实现“福民强区”战略目标的重要内容。区人民政府要进一步提高认识，继续把发展社会养老服务事业列入重要议事日程，按照“政府主导、政策扶持、社会参与、市场推动”的原则，采取更加有效的措施，加大工作力度，营造良好环境，努力推进我区社会养老服务事业健康向前发展。
一是以社会服务进家庭为载体，大力发展居家养老服务。相关部门要整合公共服务资源，完善配套措施，健全服务体系，指导和支持社区进一步拓展居家养老服务功能和内容，不断扩大居家养老服务的覆盖面，满足大多数老年人的需求。
二是以日间照料中心建设为突破口，开展社区服务养老。制定日间照料中心扶持奖励政策，采取以奖代补等形式，加快日间照料中心建设，按时完成13个日间照料中心建设任务。推行社区日间照料中心市场化运作模式，组建专业化的养老服务机构（区养老服务中心），负责全区日间照料中心的运营工作，大力开展社区养老服务，使每个社区都成为没有院墙的养老院。要把养老服务作为社区工作的重要内容，通盘考虑、制定标准、给予优惠、重点支持，建立考核机制，激发社区养老服务活力，完善社区养老服务功能，不断提高社区养老服务水平。
三是以12349居家服务平台为依托，稳步推进居家养老。继续完善12349居家养老服务平台建设，全面掌握老人的健康状况和服务需求信息，实现居家养老服务全覆盖，辖区老人通过拨打服务热线即可联系卫生保洁、家政服务、电器维修、生活照料、医疗保健、康复护理、精神慰藉等服务。积极建立政府购买居家养老服务制度，以12349居家养老服务平台为依托，区分不同人群，采取有偿、无偿、低偿服务，满足老年人多元化、个性化需求。
四是进一步加强养老机构建设，合力推进养老服务体系建设。一方面要加大对公办养老机构建设的投入力度，改善服务设施，提升服务质量，发挥好公办养老机构功能服务全的典型示范作用；另一方面，要大力推动养老服务投资主体多元化，促进养老服务产业发展。要认真落实对养老服务机构优惠扶持政策，积极支持以公建民营、民办公助、政府补贴、购买服务等方式，以及实施财政补贴和税收优惠等措施，鼓励社会资金兴办养老服务机构，合力推进养老服务体系建设。
五是培植典型，力求做到基础养老服务与个性需求同步。随着家庭养老功能的弱化和人们生活水平的提高，机构养老逐步为社会所接收。作为一个服务性领域，同样面临需求多样性的选择。应在推进社会养老体系建设时，考虑养老服务多样化、多标准的客观需要，建立适应不同身体状况、不同收入条件、不同社会层面老年人的养老服务机构，形成覆盖面广、层次清晰、功能互补的机构养老格局。要充分利用现有设施配套，尽可能把新建的养老机构建在交通便利、环境适宜的区域。可大力发展集护理（生活护理、康复护理）、医疗、临终关怀于一体的综合型的养老护理院，为高龄、失能或部分失能的老年人，提供全护理或介护，进一步提高这类老年人的生活质量。
六是进一步强化行业监管，提高对养老机构的规范化服务管理水平。养老事业是一项社会福利事业，民政部门要进一步加强业务指导，规范行业管理，建立健全社会化养老服务评估、评审制度，加强对养老服务机构和服务质量的动态管理。要进一步重视加强对民办养老机构的监管，推动民办养老机构朝着“政府扶持、市场运行、自我管理、自我完善”的方向健康发展。
七是进一步重视队伍建设，提升养老服务水平。要加强养老服务从业人员的培训，全面提升养老机构管理者和护理人员的专业技能、服务质量和整体素质，努力建设一支适应养老服务需求的高素质、专业化和职业化的养老服务队伍。吸引专业人才从事养老服务工作，优化人员结构，为养老服务队伍注入生机和活力。强化待遇保障，建立护理补贴、特岗补贴等制度，逐步解决护理人员的待遇和医疗等切身利益问题，消除他们的后顾之忧。组织动员社会各类人群参与养老服务，建立健全公益助老长效机制。完善志愿服务制度，发展壮大志愿者队伍，积极开展多样化的活动，组织在医疗、保健等方面具有专业知识的志愿者定期为老人提供服务，努力提高老年人的满意度。