对乡镇人大工作存在问题的思考
◆ 刘松波 袁 园经
乡、镇人民代表大会（以下简称乡镇人大）作为我国最基层的地方国家权力机关，是我国民主政治的基础，是人民代表大会制度的重要组成部分。随着我国社会主义民主政治建设的不断发展，乡镇人大制度日趋完善，在实现基层民主和镇村经济社会发展中发挥了重要作用。但是，不可否认的是，当前乡镇人大工作还存在着诸多薄弱环节，必须引起我们的高度重视。
乡镇人大存在的问题
对人大的地位和职权认识不高。乡镇人大的地位和作用尚未得到充分认识和重视，是影响乡镇人大工作的一个重要原因。一是在不少基层干部的心目中，甚至在不少基层领导干部的心目中，缺乏对人民通过人民代表大会实现当家作主、管理地方国家事务实际意义的正确理解，只是认为乡镇人大工作是务虚的多，是在走法律程序，只要不违背法律的规定就可以了。二是由于乡镇工作千头万绪，各种考核、否决指标多，而人大工作没有考核、否决指标，从而也就摆不上位置。三是个别乡镇领导干部只重视乡镇党委、政府的领导，缺乏接受人大监督的意识。不少乡镇政府的干部，善于服从党委、政府的领导，而意识不到对乡镇人大负责就是对人民负责，缺乏接受人大监督的主动性和自觉性。
乡镇人大干部配备错位。一是乡镇人大主席一般由乡镇党委书记兼任，而乡镇党委书记日常工作较多，对人大业务比较生疏，又没有精力去认真钻研学习，因此对人大工作的特点、方法相对陌生，对做好乡镇人大工作力不从心。二是乡镇人大副主席职务低配，有很多乡镇人大副主席组织排序在副乡（镇）长之后。想像一下，让组织排序在后的人大副主席去组织活动、监督排序在前的副乡（镇）长的工作，会怎么样？很明显，这是很难操作进行下去的，更不用说是监督乡（镇）长的工作了。同时，由于受乡镇领导班子职数的限制，一般乡镇人大副主席还兼任乡镇党委的工作，缺乏足够时间和精力从事人大业务工作。更有甚者，乡镇人大副主席分管有乡镇政府的工作，要受乡镇政府的领导与管理，虽然没有违背法律规定的乡镇人大副主席不能担任国家行政机关的职务，但分管乡镇政府的工作明显违背了立法的本意。在这种的情况下，监督基本无从谈起。
人员和经费保障不够。一是人员缺乏。虽然《河南省乡镇人民代表大会主席团工作条例》规定了在乡镇人民代表大会闭会期间，设置乡镇人大主席团，但不是常设机构，其成员一般是参照县级人大常委会的人员配备，由乡镇群、团组织负责人和行政村相对有议政能力的村干部组成。他们大都是兼职，很少受过专门的业务培训，水平和素质参差不齐。有些乡镇仅由人大副主席唱“独角戏”。乡镇干部的年轻化也造成了乡镇人大干部更换频繁。有不少乡镇人大干部，刚刚熟悉了业务，就调离了人大工作岗位。二是工作经费不能保证。虽然有关法律法规规定了乡镇人大主席团和代表的活动经费应当列入乡镇财政预算，但是，一般来说，乡镇的财政压力都比较大，加上重视程度的原因，有不少乡镇除保证人民代表大会会议必须的费用外，很难保证乡镇人大主席团和乡镇人大代表的活动经费。
上级人大工作指导不足。按照法律规定，上下级人大之间的是法律上监督、业务上指导和工作上联系的关系。作为县级以上人大，在闭会期间都设有常设机构——人大常委会，有相对固定的一套班子专门做此项工作，而乡镇人大则没有常设机构。所以，县级人大常委会对乡镇人大工作的指导就显得尤为重要。而实际情况是，虽然一般县级人大常委会都有内设代表工作机构承担联系、指导乡镇人大工作，但由于县级人大常委会受编制的影响，代表工作机构工作人员都相对较少，忙于应付日常事务的较多，很难有充足的精力来具体指导、联系乡镇人大的工作。加上乡镇人大干部变动频率高，仅业务培训与指导就需要花费很大的精力，很难谈上对具体工作的指导。
代表与选民的素质较低。由于选民以农村人口为主、代表资源相对单一等因素，有些乡镇人大代表的素质能力相对较低，代表意识不强，履职能力较差。首先，乡镇人大代表大多由村干部、乡镇有关部门负责人等兼任，他们把主要精力都用在乡镇党委、政府分配的工作上，而对履行代表职责缺乏主动性和积极性。还有的代表仅把代表职务视为一种荣誉、一种地位，而意识不到其责任和义务。第二，不少群众关注更多的是由谁当村委主任这类直接的现实问题，而对人民代表大会制度缺乏理解，对如何行使自己的选举权和被选举权、如何监督选举出的代表正确履行代表职责认识模糊，甚至是漠不关心。
这些问题的存在，既影响了人民当家作主的实现，也影响着基层民主政治建设的进程。
加强乡镇人大工作的对策
加强乡镇人大工作是推进基层民主政治的需要，也是推动人大工作不断提升创新的需要。笔者认为，加强乡镇人大工作关键是要从法律上、制度上对乡镇人大工作中的重要问题进行规范，并形成使人大工作能够正常开展的长效机制。
一是提高思想认识。首先要把宣传人民代表大会制度和人大工作作为一项长期的重要任务，采取有效措施，努力抓出成效，着力提高人民群众的民主意识、主人翁意识，使更多的群众积极参与到基层民主政治建设中来。其次要充分发挥乡镇党委书记兼任人大主席的优势，积极争取党委对人大工作的支持。乡镇党委要从提高党的执政能力的高度来认识人大的地位、作用，切实尊重和支持乡镇人大行使乡镇一级的国家权力，为乡镇人大工作开展创造有利条件。
二是努力提高代表素质。乡镇人大要切实加强对代表的学习培训，上级人大常委会的代表工作机构也要加强对代表的培训指导，不断提高他们的能力素质，这对于做好乡镇人大工作尤为重要。首先要重点学习宪法、地方组织法、代表法、选举法和人民代表大会议事规则等法律法规；其次要学习与人大工作或开展监督关系密切的法律法规，如监督法和河南省实施监督法办法等。通过集中培训、交流研讨、参观学习等方式，使代表的自身素质、履职意识和履职能力都得到显著提高。
三是提供人员和经费保障。首先要加强乡镇人大队伍建设。有条件的可设专职乡镇人大主席，提高乡镇人大主席、副主席的政治地位；同时注意选调和提拔年富力强、知识丰富、具有开拓精神的干部充实到乡镇人大干部队伍中，以增强乡镇人大工作的活力。其次要切实保障乡镇人大工作经费。规定具体的乡镇人大主席团及人大代表人均活动经费标准、使用范围、管理办法、保障措施。对不能保障经费到位与违规使用经费的应有具体的责任追究措施。条件较好的县（市）可将乡镇人大工作经费列入县（市）级财政预算。