关于人民法庭建设情况的调研报告
市人大常委会内司工委
人民法庭作为基层人民法院的派出机构和组成部分，代表国家依法行使审判权，是体现司法权威和为民司法的重要窗口。人民法庭与人民群众接触最直接、最广泛、最密切，承担着大量审判工作和基层民调组织的指导工作，其工作状况直接影响着人民法院的地位和形象，关系着司法权威的树立。同时，人民法庭植根最基层，处在预防和解决矛盾纠纷的第一线，在维护社会稳定、促进社会和谐方面具有特殊地位。因此，全面加强人民法庭建设，对于巩固党的执政基础，促进公平正义，提升司法公信，弘扬法治精神，具有十分重要的意义。
近年来，我市人民法庭工作取得了长足发展，但也应清醒地看到，与全市发展大局和人民群众的要求相比，人民法庭工作还存在一些不容忽视和亟待解决的问题。基于此，市人大常委会副主任马振宇带领部分市人大常委会委员、市人大代表和内司工委，于8月份对我市基层法院所属人民法庭的机构设置、队伍现状、工作开展情况以及面临的主要困难等进行了全面调研，并提出对策与建议。
一、我市人民法庭的基本情况
（一）人民法庭基础建设情况
1、机构设置情况
我市共在11个县（区）设置了44个人民法庭（详见表1），各县（区）人民法庭的设置数量基本符合《最高人民法院关于全面加强人民法庭工作的决定》（以下简称《决定》）第4条的规定，即“设置人民法庭，应当坚持‘两便’原则。应当根据案件数量、区域大小、人口分布、交通条件、经济社会发展状况和有利于审判资源的合理配置等情况，决定人民法庭的具体设置、选址和案件管辖范围。人民法庭应当主要设置在农村或者城乡结合部。”
具体而言，人民法庭设置数量与地区农村人口分布和经济社会发展水平基本相称，人口越多，经济越发达，法庭数量相应就越多；同时，人均法庭设置与当地交通便利性呈负相关，交通越不便，人均法庭数量越多，环城五县市（偃师、伊川、孟津、新安、宜阳）平均12万人口设置一个法庭，远郊四个山区县平均不到10万人口设置一个法庭，充分体现了人民法庭设置的便利性原则。
表1：洛阳市人民法庭设置情况
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县（区） |
数量 |
名称 |
|
西工区 |
1 |
红山乡法庭 |
|
洛龙区 |
5 |
关林法庭、李楼法庭、白马寺法庭、龙门法庭、古城法庭 |
|
偃师市 |
7 |
城关法庭、首阳山法庭、缑氏法庭、翟镇法庭、
高龙法庭、庞村法庭、诸葛法庭 |
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孟津县 |
3 |
城关法庭，会盟法庭，小浪底法庭 |
|
新安县 |
4 |
五头法庭、仓头法庭、石寺法庭、北冶法庭 |
|
洛宁县 |
3 |
长水法庭、城郊法庭、陈宋法庭 |
|
宜阳县 |
4 |
城关法庭、北城法庭、韩城法庭、莲庄法庭 |
|
伊川县 |
6 |
第一法庭、第二法庭、第三法庭、第四法庭、第五法庭、第六法庭 |
|
嵩 县 |
4 |
城南法庭、田湖法庭、大章法庭、车村法庭 |
|
栾川县 |
3 |
城关法庭、潭头法庭、三川法庭 |
|
汝阳县 |
4 |
蔡店法庭、内埠法庭、上店法庭、三屯法庭 |
|
总 计 |
44 |
|
同时，上述各县（区）在人民法庭之外，均设有大量的巡回审判点。巡回审判点的设立贯彻了人民法院司法为民的指导方针，较好地落实了《决定》中“坚持便于当事人诉讼，便于人民法院依法独立、公正和高效行使审判权”的“两便”原则，符合面向农村、面向基层、面向群众的要求。
2、队伍建设情况
目前，全市44个人民法庭共配备了106名法官，53名书记员和5名法警（详见表2）。
表2：人民法庭审判力量配备情况
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县（区） |
法庭数量 |
法官数 |
书记员数 |
法警数 |
|
西工区 |
1 |
3 |
2 |
0 |
|
洛龙区 |
5 |
14 |
8 |
1 |
|
偃师市 |
7 |
20 |
3 |
0 |
|
孟津县 |
3 |
8 |
3 |
0 |
|
新安县 |
4 |
6 |
9 |
0 |
|
洛宁县 |
3 |
9 |
6 |
0 |
|
宜阳县 |
4 |
14 |
6 |
0 |
|
伊川县 |
6 |
9 |
8 |
0 |
|
嵩 县 |
4 |
10 |
2 |
1 |
|
栾川县 |
3 |
6 |
3 |
3 |
|
汝阳县 |
4 |
7 |
3 |
0 |
|
总 计 |
44 |
106 |
53 |
5 |
由此可见，平均每个人民法庭配备法官2.4名，书记员1.2名，在有人民陪审员参与案件审理的情况下，基本可以满足日常的审判执行工作。但司法警察配备严重不足，除栾川县法院为每个法庭配备一名法警外，其余绝大部分人民法庭均无配备专门法警。
从学历结构上看，法官的学历层次全部在大专以上，其中绝大多数为本科及以上学历，法官总体上学历层次较高，可以较好满足公正司法的要求。
从年龄结构上看，法官年龄分布较为均衡，基本形成了老中青合理搭配的局面，为人民法庭的可持续发展提供了较好的人员支撑。
在能力建设方面，各（县）区人民法院都能充分认识到开展业务学习培训对于提高司法能力、促进司法公正的重要性，有针对性地开展了形式多样的学习培训活动。除了安排干警参加院内各种例行培训以外，人民法庭还广泛采用法官研讨、案例教学等多种形式提高法官的业务能力。同时，所有人民法庭都订有《人民法院报》、《公民与法》等报刊杂志，大部分法庭还连接了互联网，以方便干警随时加强自我学习与提高。
3、物质装备保障情况
各县（区）人民法院高度重视人民法庭的基础设施建设，截至目前，全市已建成标准化人民法庭33个，占人民法庭总数的75%，人民法庭的办公用房、办公设备等硬件设施较以往有较大改善。
4、法官职级待遇、补贴落实情况
近半数人民法庭庭长未落实科级以上职级待遇，在落实了科级以上职级待遇的法庭庭长中，除嵩县有一个人民法庭的庭长落实了正科外，其余均为副科。
绝大多数人民法院对人民法庭工作人员都发放有专门补贴，多数补贴标准在每人每月100元以下，仅有少数补贴标准在每人每月200元以上，个别法庭未发放专门补贴，总体补贴水平较低。
（二）人民法庭工作开展情况
1、案件受理机制与审判情况
在案件受理方面，从立案工作看，各县（区）人民法院都规定了人民法庭可以对普通民事案件和刑事自诉案件予以直接立案，这符合《决定》中“经基层人民法院同意，人民法庭可以直接受理案件”的规定，极大地方便了人民群众就近提起诉讼，有助于及时有效地维护人民群众的合法利益。从执行工作看，有的法院规定人民法庭针对自己审结的案件，由其自行根据案件情况负责执行，有的则规定人民法庭审结的案件统一由法院执行机构负责执行。作为基层人民法院的派出机构，人民法庭审理的案件总量较大，承担着繁重的审判任务。从收案数量看，除西工、洛龙外，其余各县市的人民法庭审理案件数均占本院民事案件数的近四成。从案件类型看，人民法庭审理的案件多集中于离婚纠纷、赡养纠纷、民间借贷纠纷、相邻关系纠纷、损害赔偿纠纷、追索劳动报酬纠纷等，这些案件虽然在法律适用上较为简单，但均与人民群众切身利益息息相关，对于案件审理的社会效果提出了更高要求，需要法官付出更多的时间予以化解矛盾。
在审判质效方面，人民法庭的审限内结案率较高，绝大部分达到了100%，简易程序适用率也高于全院平均水平，符合提高司法效率的现实需要。同时，由于人民法庭贴近群众，对于及时查明案情和做好定纷止争工作有明显的积极作用，使得人民法庭审理案件的调撤率和服判息诉率较高，上诉率和上诉改判发还率较低。从我市人民法庭2011-2012年度的案件审判情况（详见表3）可以看出，人民法庭审判的案件具有较好的法律效果和社会效果。
表3：人民法庭2011-2012年度的案件审判情况
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县（区） |
案件数 |
审限内结案率 |
简易程序适用率 |
调撤率 |
服判
息诉率 |
上诉率 |
上诉改判发还率 |
|
西工区 |
1092 |
98% |
38.7% |
68.7% |
97.5% |
2.5% |
1% |
|
洛龙区 |
2600 |
100% |
56.1% |
64.8% |
41.31% |
31% |
2.3% |
|
偃师市 |
3248 |
100% |
56% |
60.2% |
82% |
14.5% |
7.5% |
|
孟津县 |
1220 |
98% |
47.7% |
71% |
97% |
3% |
0.5% |
|
新安县 |
1983 |
100% |
49% |
71.7% |
88.9% |
11.1% |
3% |
|
洛宁县 |
815 |
100% |
36.6% |
44% |
89% |
11% |
20% |
|
宜阳县 |
1200 |
100% |
41% |
78.5% |
88% |
12% |
9% |
|
伊川县 |
1779 |
100% |
51.9% |
65.3% |
88.5% |
11.5% |
8% |
|
嵩 县 |
1063 |
100% |
61% |
68.% |
89% |
11% |
10% |
|
栾川县 |
1400 |
100% |
57% |
92% |
90% |
10% |
4% |
|
汝阳县 |
1600 |
100% |
55.6% |
92% |
94.5% |
5% |
7.6% |
2、司法为民与能动司法情况
人民法庭全面依托巡回审判点开展了巡回审判。在巡回审判中，法官坚持以热心服务群众，以耐心化解矛盾纠纷，以公心审理每宗案件，以诚心方便群众诉讼，较好地解决了各种矛盾纠纷。特别是在巡回审判中，注重适时邀请当地村社干部、德高望重的乡亲和司法联络员等人员参与调解，绝大多数案件能够当天办结，即时履行，办案效果十分明显。
依照“能调则调、当判则判、调判结合、案结事了”的准则，积极推进案件调解工作。人民法庭在 案件审理中始终坚持调解优先的原则，通过不断强化诉讼调解，讲究调解策略，引导当事人消除对抗情绪，互谅互让，平息矛盾，达到了化解纠纷、促进和谐的目的，真正体现了司法利民的价值取向。
同时，人民法庭注重将调解活动与行政调解和民间调解相结合，使诉讼活动和其他纠纷解决机制相配合，逐步构建了多元化的纠纷解决机制，形成了人民法庭与人民调解组织的整体合力，共同化解社会矛盾纠纷。在实践中，人民法庭通过邀请村干部、人民调解员旁听案件审理、举办法律讲座等形式，对人民调解员进行业务指导，不断提高其法律水平和调解技能，使他们能够及时、有效地调处民间矛盾纠纷。特别是经过一段时间的探索，人民法庭的各项工作制度已能够较好地与我市普遍开展的社会法庭、“一村一法官”等制度衔接配合，既有力地维护了基层社会稳定，也在一定程度上减轻了人民法庭的工作压力。
3、落实人民陪审员制度情况
全市各人民法庭都严格落实了人民陪审员制度，人民陪审员参与审理的案件数占人民法庭案件总数的比率较高。尽管人民陪审员在法律适用方面不如法官专业，但其往往具有丰富的社会阅历和生活经验，尤其擅长与百姓沟通交流，在案件调解和基层矛盾的化解方面发挥着重要作用，对于发挥人民法庭的职能作用具有重要的意义。实践证明，人民陪审员参与法庭案件审理对于推进司法民主、提升案件审理的社会效果具有积极作用。以孟津县为例，孟津县法院三个人民法庭有陪审员12人，2012年人民陪审员参加合议庭审理的案件共计190件，人民陪审员适用率达51%，特别是以普通程序审理的案件中，基本上都有人民陪审员参与审判，扩大了司法领域的民主参与程度，充分发挥了来自基层一线的陪审员了解民情、熟知民意的优势，实现了法律效果和社会效果的有机统一。
二、人民法庭存在的主要困难
长期以来，市中级人民法院始终高度重视人民法庭工作，通过举办专题研讨会、实地调研、集中宣传等方式，加强与基层人民法庭的沟通和交流，督促基层法院为人民法庭提供更好的物质保障，对人民法庭的工作提供了强有力的支持和保障。然而，随着人民群众司法需求的日益增长，以及经济社会形势的不断发展，人民法庭的建设还存在诸多需要加强改善的地方。
（一）队伍建设亟需加强
1、人员配备严重不足
按照《决定》的要求，人民法庭应当配齐“三审一书”，即三名法官，一名书记员，有条件的应当配备司法警察。然而，从前面表2可以看出，大多数人民法庭工作人员配备达不到基本要求。而且，近年来人民法庭收案数逐渐增多，但人员编制数和实有人员几乎没有增加，加之部分自审案件的执行、信访等工作消耗了相当一部分精力，使得“案多人少”的矛盾更加突出。比如在实践中，需要巡回审判时，法庭经常无人值班，不方便群众诉讼；面对突发事件，法庭人员少，力量薄弱，很难及时有效处置。
特别是安全保卫力量薄弱严重制约着人民法庭正常履行职能。如表2所示，在全市44个人民法庭中，有39个法庭都没有配备司法警察。由于直面最基层，人民法庭经常受理一些多年积怨成诉的案件，当事人对立情绪较大，加上法律意识淡薄，经常在法庭内外大动干戈，而缺少必要的警力保障，导致扰乱法庭秩序的情形时有发生，甚至还会出现聚众冲击法庭、伤害法庭工作人员的情形，极大地损害了人民法庭乃至人民法院的外部形象。
2、法官待遇普遍偏低
我市人民法庭法官的待遇普遍较低，难以建立有效的激励机制。一是法官的职级待遇偏低。按照相关规定，人民法庭的庭长应该选派科级以上法官担任，但目前全市法庭庭长只有少数解决了科级以上职级待遇。二是法官的收入水平不高。相对于普通公务员而言，人民法庭的法官未能因其工作的繁重和艰苦而在经济收入上获得相应补贴，也在一定程度上挫伤了法庭干警的工作积极性。
3、司法能力有待加强
客观而言，人民法庭干警大部分已经具有较高学历层次，但法律专业出身的少，理论水平欠缺，司法能力有待提高。囿于法官数量少、工作任务重的现实困难，即使各基层法院已在力所能及的范围内为法庭法官创造了有利条件，法庭法官与其他人员参加培训和学习的时间仍然无法得到保障。同时，由于法院系统未列支单项培训经费与针对法庭特点的专门业务培训缺乏等因素的存在，直接影响着法庭干警的知识更新和能力提升。
（二）物质装备和经费保障较为薄弱
一流的审判业绩，离不开一流的物质保障。然而，目前全市仍有25%的法庭在基础设施建设上距标准化人民法庭还有一定的差距。部分人民法庭的办公用房紧张，办公设备短缺，办案交通工具老化陈旧甚至缺乏，办公自动化、信息化建设相对滞后。同时，经费保障不足的问题也明显制约着人民法庭审判职能的正常履行，影响了人民法庭法官工作效率的提升。
三、加强人民法庭工作的建议
（一）提高思想认识，加强领导沟通
“基础不牢，地动山摇”，基层强则全局稳，基础兴则全局活。人民法庭建设的成果如何，直接影响人民群众对司法公正的信心，直接影响人民法院的社会公信度，实践证明，只有真正从思想认识上把人民法庭建设摆到重要位置，在行动上采取切实措施加强基层，夯实基础，人民法院各项审判工作才能得到长足的进步和发展。因此，法院领导特别是基层法院领导应高度重视法庭的建设工作，加强组织领导，构建“一把手”亲自抓、分管领导重点抓、党组成员集体抓的法庭工作领导格局，在法庭建设上形成合力，定期深入法庭调研，总结经验及时推广，发现问题认真解决，促进人民法庭工作再上新台阶。
同时，人民法庭许多工作的顺利开展离不开当地党委、政府的支持，因此，加强法庭与当地党委、政府的沟通联系非常重要。要通过多种途径，让当地党委、政府充分认识法庭的性质和地位，争取他们支持法庭依法独立审判并为法庭审理案件提供多方面的帮助和便利条件。
（二）加强队伍建设，强化物质保障
一是要多措并举，不断充实法庭人员力量，提高公正司法能力。争取协调相关部门根据需要增加人民法庭的人员编制，以缓解目前存在的“案多人少”的问题。积极协调有关部门解决好法庭庭长及法官的职级待遇，既用思想感人、理想育人，更用待遇、事业留人。将优秀法官选拔到法庭庭长岗位上，在选拔任用、晋升职级、评优评先时优先考虑法庭的法官和工作人员，把人民法庭建设成审判骨干的成长摇篮和领导干部的选拔基地。要加强业务建设，重视和强化法庭法官的培训，使他们不仅精通与群众生产生活密切相关的法律知识，而且积累丰富的社会实践经验。要切实按照“公正、高效、廉洁、文明”的要求，建设一支政治坚定、业务精通、作风优良、司法公正、联系群众、廉洁奉公的高素质人民法庭队伍，使人民法庭真正成为攻坚克难、联系群众的桥头堡。
二是要大力强化人民法庭的物质装备保障水平。人民法庭的法官身处一线，审判任务繁重，工作条件却很艰苦，需要积极优化法官的办公环境，改善法官的办公条件，充分满足人民法庭法官的实际工作需要。同时，基层人民法院要足额保障人民法庭办案的实际支出，福利待遇方面要尽可能向法庭干警倾斜。
（三）完善制度规范，优化工作机制
应当认识到，人民法庭所面临的种种客观困难，既有历史原因，也有体制性原因，需要在党委领导与人大监督下，依靠社会各界力量共同予以解决。与此同时，面对新的社会形势和发展要求，人民法庭还需要从自身出发，坚持“有为才能有位”的理念，继续规范管理、深化改革，不断提高业务水平和办案质量，继续发扬艰苦奋斗的作风，努力克服困难，密切联系群众，不断增强司法为民公正司法的能力。
首先，人民法庭规范化管理工作要跟上形势发展要求，健全各种规章制度。人民法庭需要围绕审判工作、业务学习、指导调解组织、参与社会管理、接受党委领导和人大监督等方面内容，有针对性地规范相关工作制度，特别是要重点制定案件登记、归档保密、诉讼费管理、审判流程管理、案件评查回访等案件管理制度，实现以制度管人，以制度规范法庭，使法庭工作逐渐步入规范化、制度化、科学化轨道。
其次，人民法庭要从农村实际出发，继续深化工作机制改革。一是要大胆适用简易程序。法庭审理的通常都是一些事实清楚，争议不大的案件，从现状来看，可以扩大适用简易程序审理案件的范围；二是加大法官的释明力度。农村发生的案件的当事人法律意识往往不够强，对于有些法律问题和术语不太了解，这就需要法庭法官用更加通俗的语言向他们解释、说明，从而使案件审理与普法教育相结合，不仅有利于当事人服判息诉，也有利于良好法治环境的构建；三是深化多元纠纷解决机制。要主动贴近地方党委、政府的工作大局，依托自身解决社会纠纷的优势和经验，加强与派出所、司法所、法律服务所、人民调解委员会等纠纷调处主体间的合作，继续加强对辖区内调解委员会的指导和培训，充分发挥好人民调解、司法调解、行政调解的“三调联动机制”作用，从根本上把矛盾纠纷化解在萌芽、化解在当地、化解在基层。