1949年具有临时宪法性质的《中国人民政治协商会议共同纲领》，确立了中央集中行使立法权的体制，而未直接赋予地方立法权力。1954年新中国第一部宪法，规定立法权集中在全国人大，即“全国人民代表大会是行使国家立法权的唯一机关”。除民族自治地方外，其他各级地方均无立法权。虽然1956年毛泽东同志在《论十大关系》中就提出：“在不违背中央方针的条件下，按照情况和工作需要，地方可以搞章程、条例、办法，宪法并没有约束。” 然而，直到党的十一届三中全会以后，地方立法作为国家法制建设的重要部分才开始了真正意义上的起步与发展。

　　1978年12月，邓小平同志在著名的《解放思想，实事求是，团结一致向前看》一文中指出：“现在立法的工作量很大……有的法规地方可以先试搞，然后经过总结提高，制定全国通行的法律。”这是在把全党的工作重点转移到社会主义现代化建设上来的转折时期提出的党关于加强社会主义民主法制建设的重要论述，从当时国家法制建设的实际出发肯定了地方立法权，指出了地方立法在开始阶段的地位和作用：地方可以先行立法，弥补国家立法的不足，并为国家立法提供经验。

　　1979年7月五届全国人大过的《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》，第一次以法律形式赋予省级人大普遍的地方立法权：“在和国家宪法、法律、政策、法令、政令不抵触的前提下，可以制订和颁布地方性法规。”1982年12月五届全国人大五次会议通过的《宪法》进一步规定：“省、直辖市的人民代表大会和它们的常务委员会，在不同宪法、法律、行政法规相抵触的前提下，可以制定地方性法规。”以根本法的形式确认省级人大立法权，尤其是赋予省级人大常委会制定地方性法规的权力，这为地方立法的发展奠定了坚实的基础。

　　上世纪八十年代始，我国社会主义现代化建设进入了新时期，要求“党的政策要经过国家的形式而成为国家的政策，并且要把在实践中证明是正确的政策用法律的形式固定下来”，“从依靠政策办事，逐步过渡到不仅依靠政策，还要建立、健全法制，依法办事”。（1984年3月时任全国人大常委会委员长的彭真同志在省、自治区、直辖市人大常委会负责同志座谈会上的讲话）经济体制的改革和国民经济的发展，使越来越多的经济关系和经济活动准则需要用立法的形式固定下来，从而要求国家立法机关加快经济立法。经济发展对地方立法的要求反映在体制上，表现为地方立法主体的进一步扩大。1982年12月，五届全国人大五次会议对地方组织法作了相应的修改，其中规定：“省、自治区的人民政府所在地的市和经国务院批准的较大的市的人民代表大会常务委员会，可以拟订本市需要的地方性法规草案，提请省、自治区人民代表大会常务委员会审议制定。”这一规定，使较大的市的人大常委会拥有了地方性法规草案的拟定权。1986年1月，邓小平同志在中央政治局常委会上说：“搞四个现代化一定要有两手，只一手是不行的，所谓两手，即一手抓建设、一手抓法制。”1986年11月六届全国人大常委会第十八次会议对地方组织法作了进一步修改，赋予省、自治区政府所在地的市和经国务院批准的较大的市的人大及其常委会根据本市的具体情况和实际需要，在不同宪法、法律、行政法规和本省、自治区的地方性法规相抵触的前提下，制定地方性法规，报省、自治区的人大常委会批准后施行的权力。这样，地方立法权进一步扩大，拥有地方立法权的主体实际扩大到了较大市的人大及其常委会，高度集中的“一元制立法体制”朝着“一元两级多层次的立法体制”逐步转化。

　　不难看出，扩大拥有地方立法权的主体，推动地方经济立法的快速发展，以适应经济与社会发展的要求，是我国经济与社会的快速发展时期，国家对地方立法的基本定位和要求。从全国各地看，这一时期所有的有地方立法权的人大及其常委会都制定了大量的地方性法规，其中经济方面的法规占多数，极大地推动和保障了社会主义市场经济体制的建设。以河南省为例，九十年代出台地方法规406件，其中与经济相关的273件，有力促进了当地经济发展。

　　经过近20年的法制建设，我国经济和社会生活的基本方面做到了有法可依。在这样的形势下，1997年9月党的十五大报告提出了依法治国是党领导人民治理国家的基本方略，是发展社会主义市场经济的客观需要，是社会文明进步的重要标志，是国家长治久安的重要保障，强调要“加强立法工作，提高立法质量，到2010年形成有中国特色社会主义法律体系”。在这样的形势下，九届全国人大提出，地方性法规、自治条例和单行条例，是有中国特色社会主义法律体系的有机组成部分，在法制建设中具有重要的地位和作用。地方性法规要根据本地的实际情况，因地制宜，突出地方特色，注意简明宜行，力戒照抄照搬，减少重复立法。

　　为全面规范立法行为，国家在立法法出台前对地方立法工作进行了调研，并指出了地方立法工作中存在的一些问题：有些法规内容超越权限，有些法规同法律相抵触或者法规之间相互矛盾、冲突，有的地方存在着不从国家整体利益考虑而为地方争局部利益的倾向。2000年3月，九届全国人大第三次会议通过《立法法》，总结了国家立法和地方立法的实践经验，对地方立法作了全面、系统的规范。2004年2月吴邦国委员长在全国人大常委会立法工作会议上提出：地方立法在坚持立法工作总的指导思想和原则的基础上，还应坚持三条原则，这就是坚持与宪法和法律不抵触的原则、坚持具有地方特色和时代精神的原则、坚持增强可操作性的原则，这样才能有针对性地开展立法工作，切实提高地方性法规的质量。地方立法是中国特色社会主义法律体系的组成部分，要把提高立法质量作为地方立法工作的重点。这是国家对地方立法的新定位，也是指导地方立法创新的新坐标。

　　从弥补国家立法不足到中国特色社会主义法律体系的重要组成部分，从授予立法权、扩大地方立法主体到规范地方立法、提高立法质量，国家对地方立法的定位和要求与时俱进，不断推动地方立法创新发展。

　　我国的国家结构形式和国情，决定了我们在处理中央和地方关系时，必须坚持统一性和灵活性。中央是国家全局利益的代表，承担着整个主权国宏观管理、促进经济社会发展、提供全国性公共产品的职能。地方政府作为中央全局利益的一部分，承担中央政策的地方执行功能和对本地方公共事务的自主管理职能。而且，由于资源优势不同的各地在经济和社会发展上已经具有明显的非均衡性，由此所制约的社会各方面也呈现出了较强的非同构性，在国家法律的普适性之下，对地方立法多元化的制度设计已经成为各地的普遍需求。

　　从现代宪政理论和各国立法实践来看，单一制下的地方立法权不可能有与中央平行的专有立法权。地方立法权之行使不得与中央立法权相抵触，这是单一制国家对地方立法权最基本的要求。我国是一个单一制国家，需要强调法制的统一，为此在立法活动中必须坚持法律优先，即中央立法权高于地方立法权，地方立法权之行使不得与中央立法权相抵触，二者应当在法制统一原则的规束之下保持和谐，此之谓“不相抵触”原则，由此也就限定了地方立法创新的边界。“中国正处于社会发展的转型期，市场经济中的地方保护主义普遍存在，地方利益较为突出。立法是现实需要的反映，但如果立法的动机脱离了国家的整体利益，忽视了国家法制统一的大局，则不仅不利于中国统一市场的培育，而且还可能危及中国的政制统一和社会稳定。”虽然关于不相抵触原则，目前存在多种理论观点，但至少可以分为三个层次理解：一是法权不抵触，即地方立法不能超越宪法、法律授予地方人大的立法权限，而涉足国家专属保留立法事项；二是法条不抵触，即地方立法不得同宪法、法律、行政法规具体条文的内容相抵触；三是法意不抵触，即地方立法不得同宪法、法律、行政法规的立法精神、基本原则相抵触。其中，法权不抵触是刚性要求，是地方立法的禁区；法条不抵触是直接要求，是地方立法把握的重点；法意不抵触是间接要求，是地方立法质量的体现。

　　需要指出的是，对不抵触原则的坚持并非静态的，而是动态的。那种在地方立法制定时坚持了不抵触原则，但上位法出台、修改或废止后不及时地进行跟进，坚持认为“立法应当稳定”、“抵触自然无效”的消极看法，会给执法部门和社会公众带来法规适用的混乱，破坏法律体系内部和谐，损害法制的尊严和权威。

　　有观点认为，不相抵触，就是制定某一地方性法规必须以宪法、法律或行政法规对某一事项已有相关规定为前提，以这种相关规定为根据。按这种观点，凡超出宪法、法律、行政法规的内容范围的，或是宪法、法律、行政法规没有规定某项内容而地方性法规却规定了的，就构成相抵触。

　　从立法精神看，赋予有关地方国家机关享有制定地方性法规的权力，本来是因为单有宪法、法律、行政法规，不可能解决所有应当由立法解决的问题，需要由地方性法规这类规范性法律文件来解决。所以，“不相抵触”这一限制，从立法本意看，不是要把地方性法规的内容限制在宪法、法律、行政法规的既有内容的范围内。这一点从《立法法》关于地方立法种类划分就可以得到印证。根据《立法法》第64条之规定，地方立法可以分为实施性立法、自主性立法和创制性立法三种类型。实施性立法，即“为执行法律、行政法规的规定，需要根据本行政区域的实际情况作具体规定的事项”。自主性立法，即“属于地方性事务需要制定地方性法规的事项”。创制性立法，即除国家专属立法权的范围外，“其他事项国家尚未制定法律或者行政法规的”，“根据本地方的具体情况和实际需要，可以先制定地方性法规”。显然，自主性立法特别是创制性立法有时候就不可能找到明确的上位法依据。