对规范性文件进行备案审查，是宪法和法律赋予各级人大常委会的重要职权，是各级人大常委会进行法律监督的重要途径和有效手段，是保障宪法和法律在本行政区域内得以贯彻执行的重要手段。实践中，地方人大常委会和政府制发的文件种类繁多，内容庞杂，因此，界定规范性文件的概念，把握规范性文件报送备案的范围，是地方人大常委会做好备案审查工作的基础和前提。

一、法律、法规对规范性文件概念和范围的规定

宪法第一百零四条规定：县级以上的地方各级人民代表大会常务委员会撤销本级人民政府的不适当的决定和命令，撤销下一级人民代表大会的不适当的决议。

立法法第八十八条规定：地方人民代表大会常务委员会有权撤销本级人民政府制定的不适当的规章。第八十九条第四款规定：地方政府规章应当同时报本级人民代表大会常务委员会备案，较大的市的人民政府制定的规章应当同时报省、自治区的人民代表大会常务委员会和人民政府备案。就地方人大常委会对本级人民政府制定的规章，省、自治区人大常委会对较大的市人民政府制定的规章的审查撤销权进行了明确规定。

监督法第五章专章规定了规范性文件的备案审查，第一次明确提出了规范性文件的名称，并在立法法的基础上，根据新的形势下维护法制统一的需要，扩大了规范性文件备案审查的范围，即将地方政府规章，地方各级人大及其常委会通过的决议、决定和地方各级人民政府发布的决定、命令都纳入县级以上各级人大常委会备案审查的范围，并授权省级人大常委会参照立法法，对备案审查程序作出规定

归纳起来，宪法、法律有关条文均没有直接对规范性文件下定义，只是对规范性文件范围作了列举式规定。

2010年1月1日起实施的《河南省实施〈中华人民共和国各级人民代表大会常务委员会监督法〉办法》第四十八条规定：本办法所称的规范性文件，是指国家机关制定的，设定公民、法人和其他组织权利义务关系的，具有普遍约束力并反复使用的文件。规范性文件备案的范围包括：（一）各级人民代表大会及其常务委员会作出的决议、决定；（二）省人民政府和较大的市人民政府制定的规章；（三）各级人民政府发布的决定、命令以及其他规范性文件；（四）各级人民法院、人民检察院制定的规范性文件。上述规定明确了规范性文件的概念。如何准确理解法律、法规对规范性文件的规定，本文试着从规范性文件的实质要件与形式要件层面上来解读。

二、以实质要件与形式要件为双重界定标准来分析规范性文件概念和范围

笔者结合河南省及洛阳市有关法规、规章对规范性文件备案审查的规定及实践做法，提出实质要件和形式要件双重标准，以正确理解和把握监督法规定的，地方各级人民代表大会及其常委会作出的决议、决定和县级以上地方人民政府发布的决定、命令的涵义和范围。

（一）报送地方人大常委会备案的规范性文件的实质要件

1、制定主体符合监督法的规定。即判断该文件是否由有权国家机关制定。根据监督法的有关规定，规范性文件的制定主体是地方各级人民代表大会和县级以上人大常委会，县级以上地方人民政府。政府其他部门则不符合监督法规定的制定主体要求，其制发的具有普遍约束力的文件不属于监督法规定范畴的规范性文件，应纳入政府的备案审查。

2、内容涉及公民、法人和其他组织的权利义务。该要件具体指：一是设定或增加公民、法人和其他组织的某些义务，如设立行政收费；二是剥夺或限制公民、法人和其他组织某些权利，如禁止外地酒厂生产的酒在本地销售；三是规定行政机关的工作任务、程序、方式、要求等内容，如果有的文件虽属于有关机关内部行文，但行政机关的执行过程需要行政相对人予以配合协作，或者执行的结果会影响行政相对人的权利义务，该文件的规定实际上涉及或影响了行政相对人的权利义务，则说明该文件的性质就转化为具有外部性，应认定其属于规范性文件。机关自身内部的管理事务的文件不属于规范性文件，如行政机关的内部工作制度以及奖惩、人事任免规定等。

3、在本行政区域内具有普遍约束力。该要件是指规范性文件具有抽象性，即对本行政区域内公民、法人和其他组织具有普遍约束力，违反规范性文件规定的任何公民、法人或者其他组织都必须承担否定性法律后果。换句话说，规范性文件调整的是广泛的、不特定的公民、法人和其他组织的权利义务，而适用一个或者几个具体主体、以及对具体事项作出的处理决定均不属于规范性文件，例如逮捕令、任命书、针对特定公民的批复、通知等。

4、在一定时期内反复适用。即在该文件的有效期内，可以重复适用于受该文件约束的对象，这也是规范性文件与非规范性文件的实质差异所在。这里的反复适用，强调的是对所要调整的广泛的、不特定的对象在一定时期内的适用性，并且适用的次数不止一次，而是反复多次，同类情况同类处理。

（二）报送地方人大常委会备案的规范性文件的形式要件

1、规定要符合职权范围。职权法定是法治的基本原则。规范性文件规定要符合职权范围，是指有权国家机关应当依照宪法、法律、法规和国家的方针政策，在法定权限内，作出有关规定，不能超越职权、滥用职权。比如地方人大常委会不能制定代替政府履行职能的文件，县人民政府不能制定属于省人民政府权限的文件。

2、名称规范。监督法规定的地方人大及其常委会的决议、决定和政府的决定、命令，不是特指规范性文件的文种。也就是说，判断某文件是否属于规范性文件，不能拘泥于公文的外在形式，应着眼于公文的实际作用和功能，只要符合本文所指的实质要件和形式要件，不论其名称各异，包括规定、办法、意见、通知等多种形式，都属于规范性文件。而文种虽称决议、决定、命令的，如果不符合实质要件和形式要件的，也不属于应报送地方人大常委会备案的规范性文件范围。

3、内部的合法性审查。规范性文件草案应当由制定机关的法制工作机构进行合法性审查，未经合法性审查的，不得提请审议或讨论。比如政府制定规范性文件需要本级政府法制办先进行合法性审查，人大及其常委会制定规范性文件也需要本级人大法制委或常委会法工委先进行合法性审查。

4、经过协商程序。这里包括两个协商程序：一是外部协商，即公开征求意见。有权国家机关起草规范性文件应当采取多种形式公开征求公众意见，涉及重大公共利益和群众切身利益、社会关注度高、可能影响社会稳定或者专业性较强的规范性文件，起草单位还应当举行听证会或者专家论证会。二是内部协商，即有权国家机关内部集体民主讨论，即人民代表大会会议或常委会会议讨论决定、政府全体会议或常务会议讨论决定。

5、负责人签发。规范性文件应当由制定机关的主要负责人签发；属于联合制定的规范性文件，由各有权国家机关主要负责人共同签发。此外，还需要进行文号登记、缮印等必要程序。

6、向社会公布。法律文件和行政措施的公开，是现代法制社会的一项基本原则，也是现阶段我国依法行政、保障公民权利的要求。没有向公众发布的规范性文件不具有约束力，不得作为实施管理的依据。

三、结论

综上，本文认为，监督法规定的报送地方人大常委会备案的规范性文件是指有权国家机关依照法定权限和规定程序制定的，涉及不特定的公民、法人或者其他组织的权利义务，在一定时期内反复适用，在本行政区域内具有普遍约束力的各类文件的总称。对于规范性文件的范围，实际工作中必须从宪政理念出发，从人民代表大会制度出发，以是否符合本文提出的实质要件和形式要件双重标准为依据，对有关文件进行具体分析，判断其是否属于应向地方人大常委会报送的规范性文件范畴。

法国思想家孟德斯鸠在潜心研究历史后告诉世人一条亘古不变的权力规律：但凡是权力都会被滥用！一些地方曾出现的“抽烟文件”、“喝酒文件”、”“馒头办”就是权力被滥用的明证，而备案审查制度就是防范有权机关在制定规范性文件方面滥用权力的有力保障，是对立法权的监督，是在源头上防止公权滥用的有效途径。