关于我市财政水利资金投入和使用情况的调研报告
◆ 洛阳市人大常委会预算工委
一、2011年以来我市财政投入农田水利资金使用情况
2011年，中共中央、国务院印发《关于加快水利改革发展的决定》（中发【2011】1号）后，河南省委省政府及时出台了关于加快水利改革发展的实施意见，洛阳市委、市政府认真贯彻落实上级政策和文件，制定出台一系列促进水利发展的政策措施，完善水利投入机制、强化水利财政资金管理、突出水利发展体制创新。2011年至2013年，全市累计投入财政水利资金21.4亿元，其中中央、省财政资金19.2亿元，市财政资金2.2亿元，主要用于农田水利、防汛抗旱、农村饮水安全、大中型病险水库出险加固等工程。
（一）完善资金投入机制，确保稳步增长
为贯彻落实国家、省相关政策，促进全市水利发展，根据中央、省有关精神，市委市政府先后制定出台了《关于加快水利改革发展的实施意见》、《关于转发<省财政厅、省水利厅关于贯彻从土地出让收益中计提农田水利建设资金有关事项通知>的通知》等文件，建立了稳定的财政水利资金投入机制。2011年，全市财政投入水利资金8.1亿元，2012年6.2亿元，2013年7亿元。2012年从土地出让收益中提取农田水利建设资金4007万，2013年5538万。同时按规定提取地方水利建设基金分别为1300万、1800万。强化资金管理，认真落实地方配套资金。在地方财政十分困难的情况下，压缩“三公”经费、会议费、培训费等一般性支出，确保市级配套资金配套到位，保障水利项目顺利实施。
（二）严格资金管理，确保发挥效益
为确保财政资金效益，市政府及相关部门不断强化监督检查。严格执行农业财政专项资金县级报账制度。在项目实施过程中严格执行财政投资评审制度、政府采购招投标和工程监理等制度。按要求设立项目法人财务机构，配备财务管理人员和会计人员。建立内部控制制度，防范财务风险。实行财政集中支付，按工程进度报账支付。对按时完工项目进行竣工验收和资产移交。确保了资金安全、高效。
（三）优化支出结构，突出民生工程和农业增产
在水利项目实施过程中，不断优化支出结构，加强专项资金整合，突出支持农村安全饮水工程建设和基本农田水利基础设施建设，推动民生改善和粮食增产。全市共完成四批农村安全饮水项目，共建农村饮水安全工程1028处，累计完成投资50088亿元，解决了17个县（市区）、886个行政村、459所学校108万人的安全饮水问题。在偃师、宜阳、伊川、洛宁等县实施了一大批小农水重点项目，新增有效灌溉面积17.74万亩，治理水土流失面积535平方公里。对3座中型水库、100多座小型水库进行了除险加固，对部分中小河流进行了防洪治理。通过实施以上项目，提高了农村防汛减灾能力，保护和改善了农村生态环境，实现了粮食增产、农民增收，为推动现代农业发展奠定了良好的基础。
二、水利建设资金投入方面存在的问题
（一）水利资金投入规模与现实需要矛盾突出
尽管近年来中央、省、市不断加大对水利资金的投入力度，但是由于我市地处河南西部丘陵山区，人多地少，水资源分布不均，水利基础设施条件薄弱，农业发展比较落后，“靠天吃饭”的局面还没有根本改变。县域经济发展不平衡，现在还有5个国家级贫困县，部分贫困县区群众的饮水安全问题也没有彻底解决，水利资金投入与现实需要有很大的差距。再加上今年以来全国经济增速放缓，房地产市场持续低迷，今年1-5月份，我市公共财政预算收入完成99.8亿元，同比增长8.2%，前4个月增幅逐月回落，5月份有所企稳，预计完成全年预算目标压力很大。土地类基金收入完成22.4亿元，为年预算的23.88%,同比下降28.9%，对加大水利建设资金投入都产生了一定的影响。
（二）水利项目地方财政配套资金困难
近年来国际、国内经济形势不景气，财政收入增速放缓。目前我市仍然有5个国家级贫困县，这些地区仍然处于保工资、保运转的状态，没有多余财力进行水利基础设施投资。往往上级下达水利项目又要求市县两级落实一定的配套资金，这就给市县尤其是贫困县财政造成了沉重的负担。在现实中不时出现由于地方配套资金不到位而导致工程建设进度缓慢，甚至成为烂尾工程。现在许多县区由于财力有限，对于上级配套水利项目也不是很积极。国家转移支付政策，本来是要均衡发展，帮助贫困地区发展的，但实际情况并不尽如人意。孟津县2011年至2013年，共投入水利资金1.4亿元，其中县里配套2200多万，将近20%。这只是水利建设一项，如果再加上教育、社保等其他需要配套的项目，地方政府确实财力有限。
（三）资金多渠道管理，使用效率低下
目前，我国所有涉农事务都是按照类别归属不同的部门管理，各部门之间存在职能交叉，资金的使用政策和具体要求不一致、信息沟通渠道不顺畅、使掌握资金和项目分配权的各部门在项目选择和资金投向等方面很难合理分配。水利部门、农业部门、农业综合开发办、发改委、国土整治办、老建扶贫等部门都有各种专门项目资金。具体到我市，市发改委有农田改造粮食增产项目，农业综合开发办也有类似项目，两个部门在实施项目时交叉重复，不利于资金发挥最大效益。水利资金受到行政管理体制的影响容易造成资金多渠道管理，客观上形成了多头决策、分割安排使用，难以发挥型农田水利资金综合效益，也加大了项目监督评估难度。
（四）中央水利项目下达较晚，影响地方预算编制
中央农林水项目，往往到下半年才下达到地方政府，时间较晚，任务较重，需要配套资金数量大。这就让地方政府及财政部门在年初编制预算时有所顾虑，必须预留一部分资金来为中央项目配套。我市在年初编制部门预算时，对于农林水部门项目建设资金，往往是切块资金，没有对应具体项目，仅仅安排一般性支出。这就使部门预算编制和执行很不到位。我市农林水部门项目建设资金，往往要到七八月份以后才能对应到项目，具体实施往往就集中到年底一两个月，形成“突击花钱”现象，在社会上产生不良影响。由于时间短，往往形成跨年度工程，不利于工程建设。
（五）管护机制不健全，存在“重建轻管”现象
近年来我市不断加大农田水利投入，实施了一大批农村水利项目。但是管理机制不健全，重建设，轻管理，部分水利设施老化、损毁现象严重。农村实行家庭联产承包责任制以来，农村小型水利建设依然沿用过去的集体组织建设、管理模式，没有考虑到当前村集体组织力量薄弱，农民种粮积极性不高，没有充分调动农民的积极性和主人翁意识，没有很好地调动农民主动参与管理养护工作，农村水利项目没有充分发挥应有的作用。
三、几点意见建议
当前，要全面贯彻中央和省市关于加快水利改革发展的文件，充分发挥财政资金作用，推动农村水利事业发展和农业现代化，需要中央和国家进一步深化财税体制改革和行政体制改革，完善相关法律法规，搞好顶层设计；需要地方政府把推动水利事业发展与深化改革创新结合起来，积极探索尝试，努力走出一条创新发展道路。
（一）进一步深化财税机制改革
全面贯彻落实党的十八大和十八届三中全会精神，进一步深化财税体制改革。完善转移支付制度，加大一般性转移支付力度，减少专项转移支付。要合理划分中央和地方事权，理顺中央和地方收入划分，建立事权和支出责任相适应的制度。适度加强中央事权和支出责任，使地方事权和财权相匹配，减轻地方财政压力。编制下一年度预算时，尽量将项目明确，提前或者尽早下达地方，便于地方合理安排年初预算，也便于项目顺利实施。
（二）整合农田水利专项资金
进一步深化行政体制改革，整合财政农田水利资金。中央在安排农田水利项目时，将不同部门相同或者类似项目，整合在一起，对应一个部门。地方政府在实施项目时，可以把有限资金集中在一起使用，可避免项目交叉重复、盲目立项，充分发挥财政资金最大效益。
（三）进一步探索水利工程管理维护机制
针对当前农村基层组织力量薄弱、水利工程管理不善、损毁严重的问题，要积极探索新形势下的养护管理机制。结合我市当前农村专业合作社、农业产业化龙头企业发展情况，可以将水利工程项目委托专业合作社和企业管理维护。这些农业龙头企业是农村农业生产的主力军，他们对水利工程热情程度高，责任心强。政府部门要加强引导，要按照省市两级政府文件，足额落实维修养护经费，补贴相关企业，逐步建立市场化、专业化、社会化养护水利工程管理机制和体系，从而发挥水利工程的最大作用。