专题
“立项 立法 立制” 三篇文章一起做努力推进地方立法的民主化和科学化
◆ 林世勋
自1984年12月洛阳市被国务院批准为较大的市，洛阳拥有地方立法权以来，历届人大常委会都高度重视立法工作，共制定地方性法规69部，废止25部，现行有效的44部。这些法规的内容涉及政治、经济、文物保护、城市建设、新农村建设等方方面面。在立法过程中，我们依法行使地方立法权，坚持科学立法、民主立法，着力解决改革开放和发展中出现的新情况新问题，为我市各项事业的发展提供了重要的法制支撑。同时，在三十年的立法实践中，我们也积累了一些有益的经验。
一、以立项为前提，科学编制立法计划
地方立法内容上的民主化、科学化，首先体现在对立法项目的确定上，无论从整体利益出发，克服部门利益和地方保护主义也好，也无论从实际情况和客观需要出发，制定具有地方特色的法规也好，都有必要“重心前移”，把好立项关。2005年，我们专门制定了《洛阳市人大常委会立法计划制定办法》，对立法项目的征集、论证、确定、变更，立法计划的编制、报批等都进行了详细的规定。
（一）深入调研，充分论证。洛阳市每年的立法建议项目主要通过六条渠道征集，六道程序把关。六条渠道：一是对“一府两院”、各县（市）区人大常委会及有关部门专门下发征集立法项目的通知；二是通过洛阳人大网公开征求全市人民群众的意见建议；三是专门征求各位市级领导关于立法项目的意见；四是征求市人大常委会各相关工委的建议；五是从我市早期制定的法规中筛选修订项目；六是参考外地近五年来的立法项目。六道程序：一是市政府法制办初步筛选；二是市政府常务会议听取汇报；三是对口工委讨论沟通；四是法工委研究论证；五是主任会议审查把关，六是省人大常委会批准同意，最终才能形成我市人大常委会每年度的地方立法计划。
（二）围绕中心，服务大局。确定立法项目，必须与党委中心工作相结合，与经济社会发展大局相吻合，与人民群众期待相契合，站位全局、谋划长远、着眼发展，科学编制立法计划，避免单纯由各个部门报来立法项目，立法机关简单汇总和筛选所造成的弊端，从立项环节严格把关，防止部门利益滋生。
（三）突出特色，注重实效。编制立法计划，应从本地区的实际情况和客观需要出发，宁可“把盘子定小一点”，也要具有针对性，突出地方特色。例如，在制定《洛阳市城市公共交通条例》的过程中，我们突出民生主题，坚持围绕事关人民群众切身利益的问题立法，切实增强立法的针对性；在制定《洛阳市政府投资项目管理条例》的过程中，我们抓住关键条款，妥善平衡和协调法规涉及的政府相关部门之间的关系，对于防止部门利益，建立健全科学、民主、高效的政府投资项目决策、实施和监督管理制度，充分发挥政府投资作用，起到了很好的效果。
二、以立法为重点，开门制定法规项目
社会主义法律是人民意志和利益的体现，立法过程本身就是充分发扬民主的过程。2005年，我们专门制定了《洛阳市人大常委会法规草案征求意见办法》，为推进立法的民主化和科学化进行了有益的探索。
（一）拓宽起草渠道。从多年来的地方立法实践看，法规草案的起草一直都是以政府有关部门为主渠道，谁管理谁起草，谁起草谁执法。这种单一的立法起草渠道为部门利益在法规中过多反映不可避免地提供了直接的条件。而立法中的部门主义倾向，已成为影响立法质量和法制统一的主要因素之一。因此，实现立法的民主化和科学化，必须拓宽法规草案的起草渠道，建立开放的、多元化的法案起草制度。2008年，我们调整思路，创新方式，通过招标，委托某律师事务所起草了《洛阳市中小学校学生人身伤害事故预防与处理条例》，有效克服了可能出现的部门利益倾向，拿出了较高水平的法规草案，得到了各方面的好评，收到了良好的效果。
（二）坚持开门立法。近年来，在立法过程中，我们一直坚持“四公开”、“四听取”。一是通过年初的全市地方立法工作会议公开立法项目；二是通过常委会的新闻报道公开立法进度；三是一审后公开法规草案征求意见；四是通过后及时在新闻媒体上公开法规文本。在法规制定的每个环节，我们一是注重听取执法主体和各有关部门的意见；二是直接听取基层单位、管理相对人和广大人民群众的意见；三是通过各种形式的座谈会、论证会听取专家学者的意见；四是虚心听取常委会立法顾问的意见，大大增强了地方立法的透明度和民主化程度。
（三）提高审议质量。审议，是立法的中心环节，也是保障立法民主化和科学化的核心程序。实践中，我们不断改进工作方法，不断完善审议方式，一是将法规草案及相关说明、参阅资料提前报送常委会组成人员，以便他们在正式审议前有充足的时间了解、熟悉法规内容；二是改进了提供审议的法规文本形式，即在草案审议修改稿中将方括号内的删除内容添加双划线，使其更加清晰明了；三是将法规草案每一条款的修改理由改变字体列于相应条文之下，这样更加便于常委会组成人员对照审议，更加便于提出有针对性的审议意见，从而促进了法规审议质量的不断提高。
三、以机制为保障，积极推进制度建设
为了确保地方立法的民主化和科学化，我们在理论上积极探索，实践中不断总结，结合自身实际，注重学习借鉴，建立有效制度，完善保障机制，进一步推进了地方立法的民主化和科学化。
（一）不断完善立法顾问制度。立法顾问制度是随着近年来立法工作的专门化和立法机关职能的不断强化而发展起来，协助立法机关工作的一项立法制度。它在现代法治社会中发挥着重要的作用，有利于提高立法的技术和质量，增强立法的科学化和民主化程度。市十三届人大常委会第五次会议审议通过了重新制定的《洛阳市人大常委会立法顾问工作规则》，对立法顾问的职责、聘任的条件和程序都进行了详细的规定，进一步规范和完善了立法顾问工作的开展。在立法过程中，我们采取召开立法顾问座谈会、书面发函、电话咨询等方式听取他们的意见。立法顾问都有较深的法学理论造诣和丰富的工作实践经验，他们的许多建议都被我们采纳，有的意见还对我们的立法工作起到了触类旁通的作用，有力促进了立法质量的不断提高。
（二）积极推进立法听证制度。立法听证是一种公众直接参与的有效途径，听证的过程不仅是收集利害相关人意见的过程，也是一个与社会各方面进行充分协商的过程，立法机关在听证的基础上根据各方面的要求进行充分的综合平衡，使所拟定的草案能最大限度地吸纳各方面的意见和建议，充分保障了立法的民主化和科学化。目前，立法听证已经在我国立法实践中呈现了良好的发展态势。市人大常委会于2004年建立了立法听证制度，制定了《洛阳市人民代表大会常务委员会立法听证规则》，为进一步拓宽民主立法、科学立法的渠道提供了制度保证。
（三）认真落实立法质量反馈制度。法律是否具有预期的良好政治功能和社会功能，检验的标准是实践。建立立法质量反馈制度，就是为了检验制定出来的法规，是否达到了立法的预期目的，是否适应实际需要，能否解决本地区的实际问题，是否需要修订和完善。把对每一部法规实施情况的考察，作为制定下一个法规的重要参考，乃至把所有过去立法的情况，作为今后立法之“母”，才能形成真正意义的民主、科学的立法机制。2006年，市人大常委会已对建立地方立法质量评价体系进行了考察调研，并为建立该制度作了必要的准备工作。2007年1月，我们专门下发了关于对地方性法规进行质量评价的通知，对现行有效的地方性法规进行全面梳理，对每部法规的执行情况和存在的问题听取了反馈意见，进行了认真的调研论证。2010年，我们对《洛阳市洛浦公园管理条例》开展立法质量反馈，取得了良好效果。