地方立法创新的目标与路径研究与探索
◆ 牛振宇
单一制国家治理模式下，为确保实现法治统一，国家专享立法权最为可靠，但我国的国情决定了相当长时期内适当赋予地方立法权的现实合理性。
我国幅员辽阔，地域差别很大，各地发展条件、发展程度各异，改革开放以来由东向西形成的区域间经济社会发展的巨大差异就是明证。政策和资源优势的不同，进一步加剧了各地发展的非均衡性、非同构性。如果完全采取国家统一立法的垄断模式，要么不可避免地会出现法律无暇顾及各地差异而只能做原则性规定，以致立法因缺乏针对性和可操作性，只能沦为摆设；要么国家勉为其难地针对地方发展实际勉力进行对应性立法，不仅可能为此陷入疲于奔命的窘境，甚至会劳而无功，因为国家立法周期长、进程慢，加之立法天然地具有滞后性，“立法者无法预测社会发展中可能遭遇的所有问题，也无法向人们提供一个包治百病的处方单”，很多立法从一开始就落后于执法实践的需要。制定切实可行的新法不易，而频繁地修改立法不但要耗费大量人力物力财力，还要面临法律“朝令夕改”而致的立法稳定性、权威性损害的风险。相反，在国家法律的普适性之下，赋予地方应有的立法权，可以有效提高立法的适应性，因为作为“地方性知识”，立法只有符合当地实际才能切实可行，而地方立法者由于工作生活在基层，与市场主体接触更为直接全面深入，具有明显的“在现场者”优势，能更及时地发现需要加以调整的立法问题，更准确地了解公平竞争的制度需求，更有针对性地设计行之有效的制度规范。
赋予地方立法权是经济社会发展的需要，而其存在的价值则在于地方立法要进行必要的探索创新。从理论层面上看，社会变革是一个不断试错的过程，为了尽量减少试错可能带来的负面效应，使社会变革的风险可控并逐步释放，我国在改革之初就选择了强调过程性和试验性的渐进改革方略，体现在立法上就是“成熟一个制定一个”的立法指导思想和允许地方先行立法的策略，其实质就是鼓励地方对改革中可能的制度选择进行试验。这是因为，一方面地方立法权的确立，使得各地针对同一问题可以结合实际做出不同的制度设计，国家通过比较就可准确地做出鉴别，究竟什么是最适合我国国情的制度创新。另一方面，地方立法适用范围相对较小，试错风险相应也低。对于前沿的法律问题，地方先行先试出台突破性的地方性法规，如果效果好则可顺利上升为法律推广至全国。如果实践证明经济效果和社会效果均差，则可及时修改或废止，不至于在全国造成重大影响。1988年广东省人大常委会出台《深圳经济特区土地管理条例》，明确规定国有土地使用权可以有偿出让、转让和用于抵押，促成了1988年宪法第十条修正案的完成，国有土地有偿转让制度开始走向全国；1994年深圳市人大常委会颁布《深圳经济特区住宅区物业管理条例》，开了我国城市物业管理规范化、现代化的先河，也为2003年国务院《物业管理条例》的颁布奠定了基础。虽然这样的事例不具有普遍性，广东省和深圳市的上述立法活动权力源自全国人大常委会的特别立法授权，而非一般地方立法权，只须遵守法律和行政法规的基本原则，且其立法合宪（法）性一度受到质疑，被学界称为“良性违宪(法)”，但也从一个侧面佐证了赋予地方立法权，允许地方立法先行先试的必要性、合理性。而立法法之所以将地方立法权的主体扩大到由国务院批准的较大的市，就是为了给经济特色突出的城市提供新的发展空间，使之可以独立解决现实发展中的诸多矛盾与冲突。由此不难看出国家进行制度设计的良苦用心。随着我国改革开放事业不断深化，改革步入深水区，地方立法创新的价值尤显可贵。
地方立法需要创新，但创新必须依法进行，才能确保其沿着既定的路径前行，而不会异化为以创新为名，行地方保护或乱闯禁区之实。特别是当前，因为地方经济利益分化而衍生的矛盾与冲突，使得地方利益竞争日趋激烈。当地方寻求利益最大化时，地方政府往往把目光投向立法权，地方立法不可避免地成了看上去、最具正当性的地方利益保护手段。“利益的多元化使立法利益的含量越来越高，法律背后是经济利益，许多法律的冲突实际是经济利益之争。”面对日趋激烈地地方立法保护，最有利、最简便的应对方式就是实行相应的地方保护措施，予以坚决还击。由此一来，地方经济社会的发展竞争在一定程度上就会异化为以立法形式进行的地方保护博弈，地方立法的正当性、内在协调性将无以为继。“中国正处于社会发展的转型期，市场经济中的地方保护主义普遍存在，地方利益较为突出。立法是现实需要的反映，但如果立法的动机脱离了国家的整体利益，忽视了国家法制统一的大局，则不仅不利于中国统一市场的培育，而且还可能危及中国的政制统一和社会稳定。”
那么，在“不抵触”原则约束之下，应当如何推进地方立法的创新呢？
首先，增强针对性是地方立法创新的基石。
法的生命缘于它的真正实现。“如果法的规定不能在具体的社会关系中得到实现的话，那法就什么都不是”。而要保障地方立法的生命力，提高所立之法的针对性至关重要，因为只有针对性强的法才能在现实中切实可行。而在法制实践中，一部地方法规实施中如果遇到困境，往往是囿于这部地方法规对本地经济社会实际的立法针对性不强。
但是在地方立法发展过程中，特别是上世纪九十年代，在国家体系化立法和理性立法的影响下，地方立法出现了崇尚法典式立法的倾向，体例选择也倾向于追求结构的完整性，具体表现为地方人大及其常委会制定的地方法规中，八十年代采用条例形式的数量仅占总数的56.5%，到九十年代，采用条例形式的数量已占到总数的83.9%，地方立法的体例化倾向明显增强。为满足体例的结构要求，地方立法盲目追求与国家立法配套和衔接，地方法规条款越来越多，篇幅越拉越长，其结果是忽视了从体例上凸显对国家法律、行政法规的补充、细化功能，核心的制度设计缺乏针对性，一些具有地方特色的创新内容淹没在冗长的体例中。“当自主性立法内容镶嵌于大量重复上位法的条款之中，基于篇幅的考虑，其发挥的空间只能是点到为止。”有针对性的条款不突出，又没能进一步具体化，在审议和实施中也就得不到应该有的关注和重视。正是由于此，2002年全国人大常委会工作报告就明确要求，地方立法要提高针对性，真正对地方的改革、发展、稳定工作起到促进和保障作用。
地方立法针对性的应有价值，指明了地方立法创新的对象和地方立法创新的功能性目标，强调地方立法有效解决当地具体问题的明确指向。那么，如何才能提高地方立法的针对性呢？
从根本上讲，法律规范是内生的、内发的，地方立法与当地的经济社会实际联系更加紧密的特性，更多的要求立法工作者从当地的文化传统和经济社会发展实际来设计地方法规的制度，而不是从哲学伦理或法律规范本身进行演绎推导。
一方面，地方立法需求与地方立法权限形成的众多交集点就是地方立法的空间，在地方立法中对众多的交集点找的越准，针对性就越强。这就要求地方立法工作者在深入调查研究的基础上，充分了解本地经济、政治、法制、文化、风俗、民情等对立法调整的需求程度，懂得如何通过地方立法有针对性地解决地方的特殊问题，准确把握地方立法所要调整的“矛盾的焦点”，从而在纵向上满足构建社会秩序和回应社会现实的需要，在横向上突出本地的特殊性。比如，上海关于人体器官捐献方面的地方立法，青岛关于保护近海资源的地方立法，都是在当时法律尚缺位的状况下具有创新意义的探索，对推动国家层面的立法有相当大的帮助。与此同时，地方立法不能忽视当地的“传统”和“习惯”。现代法治虽以制定法为中心，但社会中的习惯、道德、惯例、风俗等从来都是一个社会的秩序和制度的内在要素，也是法治不可缺少的构成部分。它们之所以能长期存在，决非人们盲目崇拜传统的产物,而没有什么实际的社会功能。作为内生于社会的自发秩序，可以说它们是人们反复博弈后形成的在日常生活中已经自觉遵循的“定式”。任何正式制度的设计和安排,都不能不考虑这些非正式的制度。如果没有这些非正式制度的支撑和配合，地方立法设计的正式的制度也就缺乏坚实的社会基础，难以得到人们普遍和长期的认可。“国家法律有国家强制力的支持，似乎容易得以有效贯彻；其实，真正能得到有效贯彻执行的法律，恰恰是那些与通行的习惯惯例相一致或相近的规定。”
另一方面，随着经济社会的发展和立法理性的提高，如何把握地方立法的合理限度正成为地方立法的另一难题。人类社会发展到今天，法治已经被实践证明是相对优越的社会治理方式，但是法律并不是社会的唯一调整方式。“其实，社会调整和社会控制的机制是系统的，调整和控制的手段是多元的。市场规律、法律规范、技术规程、习惯规则、社会舆论、团体自治、道德规范、纪律约束虽都有各自无能为力的盲区，但有其有效作用的区间。”而法律同样也会有其自身的缺陷和鞭长莫及的领域。“如果道德自律、家庭伦理、社会舆论、宗教戒律等对社会关系的调整效果更为有效，立法者就应当明智地为这些规范发挥作用留下空间。”“法律的制定者如果对那些会促成非正式合作的社会条件缺乏眼力，他们就可能造就一个法律更多但秩序更少的世界。”实际上，法学界、经济学界及其它社会科学界过去十多年的研究表明，法律的作用被人们大大高估了。社会规范，而非法律规则，才是社会秩序的主要支撑力量。如果把法的作用强调到不适当的地位，视立法为无所不能的法宝，事无巨细都要立法，其结果必然导致国家对社会生活的过度干预，不利于政府职能的转变，不利于为市场经济的发展创建宽松和谐的法律环境。截至2011年８月底，中国已制定现行宪法和有效法律共240部、行政法规706部、地方性法规8600多部。如此庞大的执法任务需要政府具备多少执法力量和投入多大的执法成本？因为只有执法追上立法的步伐，不折不扣地落实，法律才能真正在人们心中生根。而在政府执法资源明显有限的情况下，其最终的行政效率如何不能不令人担忧，法律法规实施上普遍大打折扣难以避免。从这个意义上讲，地方立法机关必须克服“立法万能”的传统观念，在行政机关动辄立法的冲动面前保持必要的理性、谦抑和克制，在坚持立法有所为的同时，也要秉持立法有所不为。凡是可以由市场机制自我调整，社会组织自治管理的，都不需要进行立法。
其次，提高效率性是地方立法创新的核心。
立法资源的有限性，决定了地方立法应当合理利用立法资源。法律经济学和制度经济学的研究表明，如果某一立法所引起的支出大于其收益，则在该领域进行立法便缺乏合理的依据。如果某一具体立法的收益大于其成本，则立法的合理性毋庸置疑。因此，提高地方法规制度设计的效率，应该成为地方立法创新的内在追求。诚如庞德指出的：“法律以最小限度的浪费来调整各种社会关系，就对文明有利，具有一种哲学的价值”。
所谓立法效率性，就是在地方立法针对性准确的基础之上，探索制度设计的创新，这种创新并不只是等同于制度设计的领先性和与众不同，而重在寻求成本最小化、效用最大化的制度效率设计来解决本地的具体问题。作为影响制度设计可操作性因素的社会认可度以及可执行力，包括本地的财力、执法队伍资源等因素，都是影响制度设计的内在变量。
一般而言，立法所反映的只要是现实社会中的实际利益需求，就能转化为现实的权利、义务和责任，也就具有了规范性。然而，在地方立法实践中，存在两种值得注意的现象：一是为了维护法制的统一，上位法的一字一句被奉为教条。在对地方立法内容相关上位法的核查，较注重文理的校核，而削弱了法理的探究，淡漠了立法创新性意识。某一条款在起草、修改过程中，一旦出现异议，常规性的做法就是翻版上位法的表述，因为上位法就是这样规定的，能够最有效地平息各种争议，使立法产品顺利地通过各项环节的审议。利益的博弈，价值的取舍，权利和义务的搭配等等，在“不抵触”原则的外衣下，被套用上位法的表述这一最明哲保身的选择一一化解，法理的探讨、实践的叩问，显得无足轻重。这种做法，有效地避免了抵触现象的发生，但立法的效率可想而知。二是立法工作者不求有功但求无过的立法责任意识，使得具体立法条款虚无化。因为积极有为的立法，易激化矛盾，挑起争议，增加立法调研、论证的工作量以及立法协调的难度，于是立法者自然会产生一定的推脱，认为地方性法规作为地方立法的最高层级，自主性的内容可以只作倡导性、原则性规定，具体细化的空间留待政府或者部门去规范。“有的法规在立法时将矛盾多、意见不统一的?‘关键几条’，以‘由市人民政府另行规定’的方式进行‘技术处理’，把矛盾推给政府部门。”一旦相关被授权机关因为种种原因未及时跟进，其结果只能是公民和公务人员在遇到这些具体问题时，会因有法无据而不知所措，影响实施效果。比如2011年河南省人大评估授权实施情况，发现全省现行有效地方性法规170部，其中要求有关单位作出规定的有45部57项，被授权的机关包括省、市、县三级政府和省直机关17个厅局。目前，尚有21项有关单位未制定配套政府规章、规范性文件或行业性标准，占比达36.8%。这一状况在其他省市也不鲜见。更有甚者，为了回避立法矛盾，有些享有立法权的地方人大竟保持了连续多年未制定地方性法规的记录，地方立法权被“虚置”。
另外，徒法不足以自行，立法的效率性不仅要求文本的创新，更要求其提高操作性和认同性，使得大众感到守法既方便又有利，也使得执法者感到法定的办法符合实际又切中要害、便于执行。因此，如果地方性法规只作概括性规定，或者作了禁止性规定却无相应的法律责任，那么地方立法就只能沦为“观赏性立法”。地方立法在制度设计时，一般都注意到可操作问题。但是，从实践看，可操作有难操作与易操作之分，有操作成本高低之别。进一步提高地方立法质量，就应研究适应本地状况的可操作制度。那些在异地可操作在本地难操作的制度要慎用，或改进后再用，以提高地方立法的实施效率。当前，诸如春节期间烟花爆竹禁放等地方立法实际执行中呈现的“良法劣质运行”现象所反映的制度设计“无效率”，应该引起地方立法的关注。同时，地方立法必须考虑民众的消化、接纳能力，否则制定出来的地方法规也会形同虚设。“明智的创制者也并不从制定良好的法律本身着手，而是要事先考察一下，他要为之而立法的那些人民是否适于接受那些法律。”长期以来，地方法规习惯于传统的命令与服从式立法，以“一刀切”的方式进行社会管理，其缺陷是制度设计比较僵化，实施成本过高，容易导致民众的抵触情绪，结果往往使立法的效益下降，甚至增加立法的社会成本。此外，民众接受、认同一部法规有一段磨合的过程，“欲速则不达”，指望立即制定更多的地方法规来规范社会，结果可能适得其反，因为过多的法律规范并不利于发挥个体的创造性，正如哈耶克所述，“那种凡事都要经过立法建构起一套规则来规制人们行为的想法实际会导致本来促使自生自发秩序形成的内在因素被抑制甚至扼杀，个人理性、国家理性的张扬会摧毁整个文明。”实际上，有效率的制度设计能促使人们对法的接纳和采用，不仅能降低执法和守法成本，也使地方法规更容易操作和实施。
再次，确保时代性是地方立法创新的本质。
地方立法的生命力在于创新，但创新的对象和方式并不具有唯一性，而是要根据立法实践呈现的不同特点，与时俱进的进行创新。
地方立法初期我国法制建设面临的情况是“立法空白”，立法工作中的主要矛盾是“无”。 针对法制建设中“无法可依”现实和社会生活对“有法可依”的需求，加快立法步伐成为当时国家和地方立法的重要任务。随着党的十四届三中全会提出“立法要体现改革精神，用法律引导、推进和保障改革顺利进行”的立法指导思想，立法突出回应现实社会和构建社会秩序的双重功能。在此思想的指导下，地方立法急剧加快，上世纪八十年代地方人大及其常委会共制定2222件地方性法规，九十年代地方法规达7672件，2000年至今地方法规则达16871件。无疑，在这一从无到有的立法过程中，地方立法的创新空间巨大。
随着国家法制不断健全，国家立法也在加快实施，涵盖社会关系各个方面的法律部门已经齐全，各个法律部门中基本的、主要的法律已经制定，相应的行政法规和地方性法规比较完备，法律体系内部总体做到科学和谐统一，中国特色社会主义法律体系已经形成。作为国家法律的补充，地方立法的有效需求空间正在发生很大的变化，相对国家立法调整社会关系的完整性、体系化而言，地方立法调整范围趋窄，其创新不再以“面”的形式呈现，很少以“线”的形式呈现，越来越多的是以“点”的形式出现，主要表现在以单一和具体的问题为出发点。正如有学者指出的，随着民主法制建设的进一步发展，地方立法权日益处于一个尴尬的境地，地方立法权的碎片化正成为制约地方立法发展的重要因素。
但是，这并不意味着地方立法的创新空间已经消退。“我们的法律体系虽然已经形成，但本身并不是完美无缺的，既有一些现行法律需要修改的问题，也有部分配套法规急需制定的问题，还有个别法律尚未出台的问题。”地方立法将由追求立法数量转为以解决实际具体问题为依归的提高立法质量上来，立法由粗放型走向精细化成为必要和首选目标。
一方面，地方立法数量的激增与必要性、可行性的要求并不绝对匹配。有地方立法工作者就指出，从理性认识的角度看，不可否认的是，在地方法规项目上，有1/3属于可以不立的，1/3属于可立或可不立的，1/3属于可以立的；在法规条文内容上，有1/3属于可以不写的，1/3属于可写或可不写的，1/3属于可以写的。这就说明，地方立法资源的有效使用仍有很大空间，在制定新法的同时应当注重对旧法的修订。“以上海为例，随着中国特色社会主义法律体系的形成，我们已经注意到一个显著趋势就是新制定的法规数量将减少，而修改、废止法规的数量将增多。”“地方立法由过去强调立、改、废并重，到现在突出对法规的适时修改，反映了我国社会主义法律体系形成以及社会变革的形势下，对完善已有的法律制度提出了新的要求。”
另一方面，由于在转型期的地方立法调整对象具有变化快和相对简单的特点，这就给地方立法提出了更高的要求，即应当提高立法的时效性，为此必须改变以往完整性或体系性的立法思维，找准地方立法的创新点，准确选择地方立法的时机，这样制定出来的地方法规才能解决本地发展中遇到的实际问题，更好地促进本地经济社会发展，也才能真正具有存在合理性。以中部地区为例，随着越来越多国家发展战略的出台，中央有关中部崛起的优惠政策已经由“特惠”变成了“普惠”，中部崛起正日益面临政策“枯竭”的困境。因此，要实现中部崛起就必须改变以往单纯依靠政策优惠的思路，转而求助制度创新，着力形成内生机制，充分发挥各种优势和潜力。而要实现制度创新，就必须利用好地方立法权，特别是创制性和自主性立法权，就此而言中部六省恰恰拥有很大的作为空间。据粗略统计，近十年来中部地方立法中实施性立法数量较大，创制性和自主性立法比例并不高，最高的湖南省57件，占比为40.14%；最低的河南省35件，占比为34.31%。如果从严格意义上来划分，这一比例还要更低些。这就需要以改革创新精神和先行先试的勇气，谋求在地方立法创新上有更大的作为。当前，河南正在大力实施中原经济区建设，以新型城镇化为引领的“乡改办”、“村改居”工作稳步推进，其中涉及农民身份如何置换、集体经济产权如何明晰、基层群众自治如何实现等诸多新问题。对此，地方立法应当及时跟进，在“不抵触原则”指导下大胆创新，用效力更高的地方法规来规范和推进改制工作，而不能只做旁观者坐而论道。
需要指出的是，地方立法创新要确保时代性，需要处理好与地方法规修改之间的关系，不能简单将之等同于地方立法随时修改，因为地方法规修改过频，必然削弱公众对规范稳定性的信心。“法律必须被信仰，否则它将形同虚设。”（哈罗德•伯尔曼语）而如果立法频繁变动，极易导致内容之间的冲突，使人们无法认识、知晓或充分了解不断增多的法律内容，法律也就难以真正起到指引、规范人们行为的作用。立法频繁变动所导致的人们对法律内容的难于把握，往往会使人们对法律产生一种近乎本能的反感，谁还会信仰崇敬甚至于认同一部“朝令夕改”的法律呢？而立法实践中，地方立法频繁修改的现象并不鲜见，比如1995年甘肃省人大常委会废旧立新，出台《甘肃省产品质量监督管理条例》，其后分别于1997年和2002年进行修改，相当于7年修改了3次。而2000年制定的《甘肃省旅游管理条例》，更是4年修改了2次。
另外，注重协调性是地方立法创新的重点。
当今世界，区域经济一体化是经济发展的必然结果，也是今后的发展趋势。在经济全球化浪潮的带动下，中国区域经济一体化横空出世，成为新的国家战略。从珠三角、长三角经济区域的形成到环渤海经济区域的发展，从京津冀一体化到晋陕豫黄河金三角区域合作，我国的区域经济一体化发展呈现出蓬勃势头，区域地方立法协调问题成为当前地方立法工作不可回避的一项新课题。
区域经济的发展与以行政区划为单位的省区市经济的自主发展有着显著的差别，它一般涵盖了几个省级行政区。由于行政区划的分割，特别是受到追求地方利益最大化的内在驱动，区域一体化必然面临行政区划分割带来的地方保护、市场分割、重复建设、资源流动困难等问题，这与区域经济一体化的要求构建稳定、协调、透明的市场规则，建立无障碍、无壁垒的统—大市场的发展需求之间矛盾明显。由于以往地方立法仅局限于本省、市所辖范围，对跨地区的合作没有统筹规划，加之有的地方立法行政色彩浓重，存在地方保护主义，区域经济合作发展方面的立法缺失十分明显。在国家统一立法难以顾及的情况下，如何切实优化区域内的发展环境尤其是法制环境，就成为区域一体化必须破解的难题。
以长三角为例，该区域内存在三个省级地方立法主体和五个市级立法主体(南京、无锡、苏州、杭州、宁波五个较大的市)，多年来制定了许多地方性法规，促进了当地经济社会发展。但诸如交通运输管理、企业商号管理、特殊行业管理以及水污染防治、劳动用工等地方立法中，互相抵触之处多见，处罚规定也不一致。由于这种地方立法之间的不协调属于同位阶立法内容的冲突，而不是与上位法相抵触，无法通过备案审查等方式由最高立法机关予以纠正。而让区域内各个平级的地方立法机关联合起来制定通行的地方性法规，既无程序上的规定，也无任何先例可循。只能通过建立区域地方立法协调机制，由区域内不同立法主体之间互相沟通和协作来化解。同时，长三角区域一体化的发展进程，呈现出区域经济联系日益紧密、合作范围不断拓展、合作规模日益扩大之势，16个城市之间为此达成了一系列行政协议性质的合作“协议”、“宣言”、“意见”等。但这些合作文件，要么属于原则性、纲领性的文件，法律效力和约束力不强，实施起来面临重重困难；要么缔约主体层次低，协调效果受到人为因素影响大。这也需要建立区域地方立法协调机制，及时将这些行政协议中比较成熟的规范上升为相互协调的地方立法，为区域一体化提供立法保障。
区域地方立法协调应当坚持法制统一原则和充分协商原则。参与区域地方立法协调，是区域内各立法主体的自愿行为，达成区域地方立法协调合作协定，也不意味着各自立法权的转移和替代。因此，在遵循“不相抵触”原则的前提下，各立法主体应当在充分讨论研究的基础上，通过积极沟通达成合作意向，不允许某一方利用其优势地位强迫其他方接受其意见观点等。为此，确立涉及区域共性问题的立法不仅要“根据本行政区域的具体情况和实际需要”，还要“适应区域经济和社会发展的具体情况和实际需要”。为了给区域地方立法协调提供法律依据，建议《立法法》第63条第一款中增加规定：“地方性法规在涉及区域其他地区经济社会发展的情况下，还应当兼顾区域各地区经济社会发展的具体情况和实际需要”。
值得注意的是，加强区域地方立法协调主要是为了解决立法上冲突的问题，即在各自制订地方性法规特别是与区域内其他行政区划利益相关问题的法规时，要考虑到区域的共同利益，兼顾相关行政区划的利益，在主要规则设置上互相接近或达成一致。同时，也应当借助立法规划互相参考、立法经验的交流解决立法趋同的问题，所以无论是立法的准备阶段还是审议阶段，区域内不同立法主体都应当加强立法信息的沟通、立法技术规范的共享。对涉及利益相关的区域重大事项的地方立法，可以通过共同参加立法调研、共同起草法规、规章草案、跨区划听证等办法，在主要条款上接近一致，使所立之法各具特色又协调统一。但决不能为此形成为区域利益服务的立法“结盟”，产生新的不正当竞争优势和不公平。要防止这种现象的出现，要尽快推动全国统一的大市场的形成，通过国家立法防止地方保护主义和各种行业壁垒；同时要加强对地方性法规的备案审查，通过事后的监督保证国家立法在各地方得到统一的贯彻和执行。
理论上讲，凡与地方经济发展、公共事务管理、社会关系调节等方面属于地方立法权限范围内的事项都可作为区域地方立法协调事项的选择。但立法协作事项的选择有一定的特殊性，属于某一协作方特有的管理事项不在选择其内，选准协作的项目对于充分调动各个地方、各个城市参与立法协调的积极性尤为重要，因此应选择与协作各方均有关联而可能影响各方一定利益的事项。而在区域地方立法协调的起步阶段，则应注意选择争议较小而与各方利益相关的立法事项，以便在主要规则达成一致上取得实效，为开展立法协调积累经验。
为了加强区域地方立法协调制度化，一方面应当制订区域地方立法协作协议，明确具体实施立法协调工作联络机构的职权和工作程序、立法协作中的争议解决程序等。在沟通层面上，不仅同级立法主体之间，省级与较大市立法主体之间也应当建立沟通联系制度。另一方面，应当建立相应工作机制，比如信息交流机制、咨询研究机制、立法协调工作的会议机制。沟通的信息不仅包括五年立法规划和年度立法计划的编制和实施情况，具体立法动态和有关法规、规章起草文本，共同协调立法项目的起草、审定和实施情况，还应当包括其他共同关心的地方立法中的共性问题和疑难问题的探讨等，以利于及时了解其他地方允许或禁止事项、鼓励事项、许可条件、处罚幅度等，便于对本地立法做出适当调整，筑牢区域地方立法协调的基础。为此，搭建立法协调工作平台就成为保证协调权威和效益的关键所在。2006年，辽宁、吉林、黑龙江三省签定了三省政府立法协作框架协议，明确通过采取紧密型协作、半紧密型协作和分散型协作方式加强立法协作。这是中国尝试建立的首个区域立法协作框架，开创了全国省际间立法合作的先河。2008年长三角两省一市在法制协调研究工作例会的基础上，达成三地法制协调合作框架协议，对区域立法协调做出阶段性推进。尽管其还存在粗线条等问题，有待于通过利益共享和利益补偿机制的建立来完善，但在国内具有原创性，为全国范围内的区域立法协调提供了参考。
对于区域各地利益直接相关事项的地方立法，可以是共同起草模式，即由联络机构直接起草，或由区域某一成员单位起草，或委托法学法律专业人士起草，作为草案示范稿供各方研究，区域各地分别经必要的立法程序通过确定；可以是事前协调模式，区域内任何成员制订相关法规、规章前，通过联络机构征求其他立法机构的意见，如有重大分歧的，应由联络机构协调；也可以是事后协调模式，即已实施的法规、规章中存在冲突性规范，联络机构可以根据有关地区的申请，进行研究、协调，建议有关地区进行修改。