关于新《预算法》部分重点内容的学习和思考
◆ 王川一
2014年8月31日十二届全国人大常委会第十次会议通过了《全国人民代表大会常务委员会关于修改〈中华人民共和国预算法〉的决定》，并由财政部公布自2015年1月1日起施行。新预算法条文由现行预算法的79条增加至101条，改动非常大。本次修订，重点对“完善政府预算体系，健全透明预算制度”、“改进预算控制方式，建立跨年度预算平衡机制”、“规范地方政府债务管理、严控债务风险”、硬化预算支出约束”等重要内容做了明确规定。下面，仅从地方人大预算审查监督的角度出发，对《预算法》中部分新增内容及具体实施中的几个细节问题作一简要分析。
一、实现四本预算全覆盖
新《预算法》删除了有关预算外资金的内容，规定政府全部收入和支出都应当纳入预算。预算包括一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保险基金预算。同时对四本预算功能定位、编制原则及相互关系作出规范。第四十六条明确规定：“报送各级人民代表大会审查和批准的预算草案应当细化。本级一般公共预算支出，按其功能分类应当编列到项；按其经济性质分类，基本支出应当编列到款。本级政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保险基金预算支出，按其功能分类应当编列到项。”这就说明在明年年初的人民代表大会上，地方政府向大会提交的预算应该是完整的四本预算。各地情况不一，大部分地区已经实现了四本预算全覆盖。但是个别地方和部分县区还没有做到，各级人大及其常委会要高度重视这个问题。
二、注重公共预算与其他预算统筹衔接
《预算法》第五条规定：“预算包括一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保险基金预算。一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保险基金预算应当保持完整、独立。政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保险基金预算应当与一般公共预算相衔接。”
第十条规定：“国有资本经营预算是对国有资本收益作出支出安排的收支预算。国有资本经营预算应当按照收支平衡的原则编制，不列赤字，并安排资金调入一般公共预算。”把国有资本经营预算收入调入公共财政预算，充分体现了公共财政预算与其他预算的统筹衔接。这是一个新增内容，也是我们明年年审查的重点。
三、突出对预算稳定调节基金的审查
《预算法》第四十一条规定“各级一般公共预算按照国务院的规定可以设置预算周转金，用于本级政府调剂预算年度内季节性收支差额。各级一般公共预算按照国务院的规定可以设置预算稳定调节基金，用于弥补以后年度预算资金的不足。”第六十六条规定：“各级一般公共预算年度执行中有超收收入的，只能用于冲减赤字或者补充预算稳定调节基金。各级一般公共预算的结余资金，应当补充预算稳定调节基金。”第七十八条在对决算草案审查时明确提出要把“超收收入安排情况，预算稳定调节基金的规模和使用情况”作为重要审查内容，同时第六十七条关于预算调整的规定，也把调入预算稳定调节基金作为预算调整的一种形式。因此对预算稳定调节基金的审查，也是地方人大及其常委会的一项新任务。
四、对“临时预算草案”的审查
《预算法》第五十四条规定：“预算年度开始后，各级预算草案在本级人民代表大会批准前，可以安排下列支出：（一）上一年度结转的支出；（二）参照上一年同期的预算支出数额安排必须支付的本年度部门基本支出、项目支出，以及对下级政府的转移性支出；（三）法律规定必须履行支付义务的支出，以及用于自然灾害等突发事件处理的支出。根据前款规定安排支出的情况，应当在预算草案的报告中作出说明。预算经本级人民代表大会批准后，按照批准的预算执行。”目前各地人代会时间不一，往往集中在二三月份，有的甚至更晚，在人代会批准预算草案前，实际上政府预算已经开始执行了，由于体制原因造成这种现状，目前还无法改变，但是对于这种情况，新《预算法》作出明确规定，要求政府在预算报告中体现临时预算执行情况，这也是我们审查明年预算草案的一个重要内容。
五、关于几个细节问题的思考
新《预算法》将于明年1月1日开始实施，备受社会关注，大家的期盼值也很高。法律的生命在于实施，能否全面贯彻落实到位？在实施过程中会遇到哪些问题，这应该引起我们的思考和重视。下面，简要地谈一些个人的理解和认识。
（一）关于时间界限问题。《预算法》对预算草案的提交时间做了具体明确的规定，国务院、省及自治区直辖市、地市级、县区级政府分别要在人民代表大会举行的四十五日、三十日前，将预算草案提交各级人大常委会专门委员会或者相关工作委员会及常委会初步审查。当前，全国人民代表大会及各省人民代表大会时间基本固定，均能提前向社会发布准确时间，因此能够按时提交预算草案。而地市级及以下人大及其常委会，往往不能及时确定人民代表大会时间并提前向社会公布，因此造成无法按预算法规定，要求政府提前报送预算草案。建议国家在出台预算法实施细则时要充分考虑地方人大现实情况，做好顶层设计，推动法律实施。
（二）关于年底“突击花钱”问题。一到年底，预算支出不到位，突击花钱就成为一个热点话题。这其中固然有预算编制、执行中的诸多问题，但是与国家转移支付制度也有很大关系。《预算法》第五十二条规定：中央对地方的一般性转移支付应当在全国人民代表大会批准预算后三十日内正式下达。中央对地方的专项转移支付应当在全国人民代表大会批准预算后九十日内正式下达。省、自治区、直辖市政府接到中央一般性转移支付和专项转移支付后，应当在三十日内正式下达到本行政区域县级以上各级政府。县级以上地方各级预算安排对下级政府的一般性转移支付和专项转移支付，应当分别在本级人民代表大会批准预算后的三十日和六十日内正式下达。国家的专项资金，通过转移支付形式下拨到地方，同时也要求地方配套资金，支持地方经济发展。这本来是好事。但是在执行过程中效果却不尽如人意。增加了地方财政压力，造成了地方年底突击花钱，完成预算任务。按照《预算法》规定，有些专项资金下达到县级以下部门，估计都已经10月以后了，为此，地方每年要预留一部分资金，不能具体到项目，要应对中央专项，这就形成年底突击花钱，年初预算预留，不能细化到项目，给预算编制和执行造成很大的隐患。究其原因，还是预算体制不尽科学。改善转移支付制度，改革预算年度，新《预算法》提出的建立跨年度预算平衡机制，对此大家抱以很大的期望，希望尽快出台细则，规范预算执行。
（三）关于政府综合财务报告。《预算法》第九十七条规定：各级政府财政部门应当按年度编制以权责发生制为基础的政府综合财务报告，报告政府整体财务状况、运行情况和财政中长期可持续性，报本级人民代表大会常务委员会备案。当前，对于政府综合财务报告具体内容及人大审查程序及审查重点，都没有规定，地方很难操作。建议国务院在实施细则中予以明确。
明年1月1日，《预算法》正式实施。全面贯彻落实《预算法》，强化预算监督，成为明年地方人大及其常委会的一项重要任务。个人认为，当前地方人大立即出台监督办法有些仓促。要严格按照《预算法》要求，重点突出对新增加内容的审查监督，在具体执行中不断总结经验，逐步完善监督机制，同时认真学习即将出台的国务院实施细则，对《预算法》概念和操作性进一步明确，提升认识，以便于更好地推动法律实施。