关于对《制定洛阳市秸秆综合利用地方法规的议案》的调查报告
—2015年4月15日在市十四届人大常委会第十次会议上
市人大农业与农村委员会主任委员 王卓林
主任、各位副主任、秘书长、各位委员：
在2015年2月市十四届人大二次会议期间，由张景峰等11名代表提出的《制定洛阳市秸秆综合利用地方法规的议案》，经大会主席团审议，决定交由市人大常委会进行调查并作出决定。
按照主任会议的要求，在市人大常委会副主任原文涛的领导下，市人大常委会农工委采取与提议案代表见面沟通，直接听取基层单位意见建议，召开市人大代表座谈会，到洛宁县、宜阳县、新安县进行实地调研，积极与市委农工委等部门对接协调等方式，对该议案进行了广泛深入的调查，全面了解了我市秸秆综合利用的现状，认真分析了存在的主要问题，有针对性地提出了议案办理的意见建议。4月9日，市人大农业与农村委员会对调查报告草案进行了审议，4月10日，主任会议又进行了审查把关，市人大常委会农工委作了进一步的修改完善。现将调查情况报告如下。
一、我市秸秆综合利用的现状
洛阳地处豫西丘陵区，567万亩耕地绝大部分实行一年两熟的耕作制度，农作物常年播种总面积1000万亩，每年产生农作物秸秆约400万吨。随着人民生活水平和农业机械化程度的提高，农村能源日趋多样化，秸秆逐渐变成了“废物”，大量被遗弃和露天焚烧，不仅浪费了资源，而且污染了环境。
近年来，我市坚持在“堵”上保持高压态势，在“疏”上搞好协调服务，先后组织了“生态家园富民”、“蓝天碧水、青山绿地”等工程，印发了《关于切实做好秸秆综合利用和禁烧工作的通知》，实施了秸秆综合利用和禁烧“责任书”“告知书”和“承诺书”等“三书”签发制度，开展了以市直单位包县驻乡、县直单位包乡驻村为内容的“双包双驻”活动，建立健全“三级网格”，全面推行网格化管理。通过加强组织领导，层层落实责任，强力宣传造势，拓宽利用渠道，健全禁烧网络，严格责任追究，狠抓工作落实，全市秸秆综合利用率逐年提高。以2014年为例，全市共有秸秆综合利用机械5000台，其中秸秆还田机3500台，玉米收获机620台，秸秆还田面积194万亩；新建100立方米以上青贮池146个，新购置大型一体化机械73台，新购裹包青贮机械16台，青贮秸秆160万吨，全市基本没有大面积秸秆焚烧问题发生，成为全省秸秆综合利用和禁烧工作最好的省辖市之一。
为从根本上解决秸秆综合利用和禁烧 “脱节” 的问题，我市出台了秸秆综合利用和禁烧工作的激励政策，承诺对购买玉米收获机、免耕播种机、秸秆还田机、秸秆打捆机等设备，除享受国家补贴外，再按10%累加补贴；对实施秋季农作物秸秆还田的每亩补贴5元；对用于牲畜饲料秸秆贮量在50吨以上的养殖企业（户），按每吨5元进行补贴；利用秸秆种植食用菌的，每利用1吨秸秆补贴5元；对秸秆压块、秸秆打捆、秸秆生产建材、秸秆发电等秸秆加工大户就近建立秸秆集中堆放场，当地政府在用地、用电等方面给予支持。对秸秆加工量达到1000吨以上的，每吨补贴5元。受奖补政策影响，全市每年新增秸秆还田机100台、免耕播种机200台、玉米收获机150台，全年完成秸秆还田面积500万亩以上。
二、存在的主要问题
从议案的内容和调查的情况来看，我市的秸秆综合利用工作，仍然存在不少的问题，面临着一些困难。
一是政策执行不到位。对于秸秆综合利用，法律法规、部门规章和政府规范性文件都有相关规定。但由于种种原因，对秸秆综合利用的支持和引导机制还不完善，相关规定没有很好地落实到位。虽然，目前秸秆综合利用的生态效益和社会效益比较明显，但是，由于利用过程中投入成本高，其经济效益特别是当年产生的直接效益并不十分明显，群众的积极性难以真正调动。比如，秸秆还田需要收获、深耕等配套机械，机械作业每亩增加生产成本50元以上，没有相应的政策扶持，很难达到理想效果。
二是思想认识不到位。市、县、乡、村尤其是基层乡镇对秸秆综合利用重要性的认识还不到位。主要表现在有些地区，在综合利用上平时不舍得投入，不注重培育、扶持秸秆综合利用企业、合作社、经营大户、青贮大户、运销大户；受传统生产生活方式和习惯思维的影响，不少农民群众还没有把秸秆作为重要资源对待，弃之不用、用之无门，总想一烧了之，导致缺少从根本上解决秸秆综合利用的出路、措施和办法；实际工作中，往往不是发动和组织群众自觉参与秸秆综合利用，而更主要是依靠市、县、乡各级的行政推动和财政投入来应付“禁烧难关”，甚至是把希望寄托在禁烧关键期死看硬守上，行政投入过大，老百姓参与积极性不高，事倍功半。
三是部门配合不到位。秸秆综合利用工作涉及农业、环保、畜牧、农机、林业等多个部门，需要市、县、乡、村四级联动，存在着协调不力、合力不足、常态化管理机制不健全的问题，不能很好地将监督、管理、综合利用有机融为一体。与此同时，在实际工作当中，有些地方只注重关键期的禁烧工作，平时过问较少，甚至不管不问，造成焚烧秸秆现象时有发生。许多乡镇，禁烧关键期人员虽然全部部署到了禁烧一线，但存在应付差事的问题，造成行政成本大，而实际效果不明显。
三、对议案办理的意见建议
一是制定关于秸秆综合利用和禁烧工作的规范性文件。对于秸秆综合利用和禁烧工作，由于相关法律法规、部门规章等已有规定；秸秆综合利用牵涉面广，执法主体不够明确；财政资金投入问题不宜在地方性法规中做出具体规定等原因，目前制定地方性法规虽然很有必要，但条件还不够成熟。建议市人大常委会将该议案作为重点建议交市人民政府认真研究办理，依照相关法律法规，制定完善秸秆综合利用和禁烧工作的专门文件，指导和规范全市的秸秆综合利用和禁烧工作。
二是加大引导扶持力度。进一步抓好扶持政策的落实，解决县乡配套奖补资金不到位的问题，真正发挥财政资金“四两拨千斤”的撬动作用，切实让广大农民群众、农业产业化龙头企业、合作社、收储加工营销大户等得到看得见的实惠。同时，在银企对接、奖励政策上给予倾斜，支持相关企业进行技术、设备改造和产品、工艺等方面的创新。
三是努力形成工作合力。农作物秸秆综合利用及禁烧工作要纳入美丽乡村建设统筹考虑，动员多部门发挥优势，进行综合治理。市、县、乡、村四级应当分工负责、上下联动，农业、畜牧、农机、环保、林业等部门应当各司其职、密切配合。同时，加大农业结构调整和土地流转力度，大力发展蔬菜、时令鲜果、花卉苗木和小杂粮等矮秆作物，减少秸秆生成量，积极引导教育群众，改变传统种植习惯和模式，减少人为焚烧现象发生。
以上报告，请予审议。