关于贯彻落实十八届四中全会精神推进科学立法的调研报告
市人大常委会立法调研组
为贯彻落实党的十八届四中全会精神和十届市委第90次常委会会议精神，市人大常委会成立了由陈淑欣副主任担任组长、法制工作委员会相关同志组成的立法调研组，围绕全面贯彻四中全会精神、推进科学立法这一课题，自2014年11月12日起，开展了为期一个月的调研工作。11月19日，我们向市人大常委会委员、市人大法制委员会委员及常委会立法顾问等，发送了40余件《关于征求我市立法工作意见的函》，广泛征求意见，共收集意见60余条，并做了归纳和整理。11月底，陈淑欣副主任先后主持召开由市人大法制委员会委员、市人大常委会立法顾问、市人大代表及专家学者参加的座谈会，深入听取各方面的意见和建议。根据调研掌握的情况，调研组进行了充分研究论证，形成了调研报告。现将有关情况报告如下：
一、立法工作中存在的主要问题
（一）立法过程中，部门利益法律化不同程度的存在
长期以来，由于受到立法体制机制的影响，行政部门在法规的起草制定中起主要作用，在少数法规的制定过程中，部门利益法律化仍有反映。表现在：一是争权扩权或者增加经费。有的在立法中争当行政主管部门，争取审批权、处罚权。二是淡化部门行政职责和义务。有的法规在扩大行政权力和处罚权力的同时，淡化了对行政管理相对人应尽的义务与责任；有的法规对行政部门违法行使权力进行处罚的程序和条件疏于规定，对政府部门及其工作人员管理责任的规定简单模糊，甚至不予规定，谈不上对行政权力的有效制约。
（二）立改废释未能衔接协调，改废释工作不够及时
目前我市的一些法规，由于制定时间较早，其中的一些内容与国家、省后来出台的法律、法规规定不相衔接，也不符合我市经济社会发展现状。虽然我市也进行过法规清理，对部分法规作了修改和废止，但是由于没有形成常态化的法规改废工作，尤其是对法规改废工作的程序、要求、标准、对象等缺乏明确规范，导致改废工作不能及时启动。另外，对法规的解释工作开展较少，且不够规范，多为口头或者常委会工作机构、办事机构书面答复，缺乏统一的程序和机制。立改废释的不衔接不协调，致使我市法规仍然存在与上位法规定不一致、与我市实际脱节的情况，给基层执法带来不便。
（三）法规的立项、起草、论证、协调以及审议机制需进一步完善
目前，国家、省和我市对地方立法程序的主要环节，基本上作了规范，但仍存在一些不足：
1、立法选项不够科学。一是项目来源比较单一。在立法规划和年度立法计划中，主要是政府有关部门申报的项目，其他主体提出的不多；在编制过程中，市人大常委会主导性发挥不够。二是立项审查把关存在缺失。尚未建立较为完善的立法选项论证审查制度，对哪些项目应当立、哪些不应当立或者暂时不立缺乏科学的、可操作的具体标准，而且对项目如何进行审查、论证也没有规范的程序性规定，随意性较大。对征集的立法项目书面审查较多，深入调研论证不够。
2、起草机制不够健全。近年来，除了法规清理中打捆审议的项目外，大部分法规均由政府部门起草，起草渠道比较单一，人大自主起草、联合起草、委托起草、提前介入起草的工作机制亟待建立。
3、论证、协调机制尚未形成。虽然开展了法规论证，但论证会没有制度化、规范化。立法过程中，由于成本较高、程序复杂等原因，立法听证没有推行，第三方评估机制也亟待引入。
4、审议机制不够完善。一是法规一审后调研修改的时间偏短。常委会对立法案一般实行二审通过，由于常委会会议间隔仅有2个月时间，留给常委会法制工作机构调研、论证、协调和修改的时间比较紧张，难以对法规案深入研究和修改。二是常委会组成人员审议不够充分。由于常委会会期精简，目前分组审议法规案基本上安排不到半天时间，常委会组成人员难以充分讨论和发表意见建议。
（四）人民群众有序参与地方立法途径不足
一是参与渠道不丰富、参与范围较窄。虽然法规案在人大网和洛阳日报上公布，看似覆盖面挺大，但并非大多数人都能够看到，特别是广大农村尚未普及报纸网络，导致其无法参与。而且对人大代表、政协委员、社会团体、行业协会、中介组织等特殊群体，缺少问卷调查、实地走访以及借助新兴媒体等有效的征求意见方式，难以发挥其在地方立法中的应有作用。二是参与方式选择比较随意，缺少制度规范。大多数情况下，人民群众能不能参与到立法中来，决定权在立法工作部门，人民群众往往是被动的，比如座谈会、论证会请谁参加，往往是由立法工作部门决定的，采取什么方式听取人民群众意见，也多是凭经验和惯例。三是参与广度和深度有限，缺乏反馈机制和实效性。实践中一般是公布法规案，对法规草案的制定背景、法律依据、争议焦点等相关内容公布较少，人民群众获取的立法信息十分有限，对法规案了解不深不透，很难广泛、深入地参加到立法的全过程，导致实际效果打了折扣。除个别法规案由于涉及公民切身利益受到公众关注外，大部分法规案较少有人关注，即使提出意见也是泛泛而谈，对法规案修改的直接参考作用不大。在公开征集立法项目方面，人民群众提出的立法建议项目更少。另外，还缺少对人民群众意见的反馈说明制度，对收到的意见有没有采纳或者采纳多少，没有解释和说明，存在“重征集、轻处理”现象。四是专家学者作用发挥不够。市人大法制委、常委会工作机构根据立法工作需要，召开立法顾问、专家学者座谈会和论证会等，都是随机抽取、无偿服务，缺乏统筹考虑和计划性。如何最大限度地发挥专家学者在立法中的作用，还有许多需要在实践中完善的地方。
二、推进科学立法的对策和建议
（一）健全立法体制机制，发挥人大在立法中的主导作用，防止部门利益法律化
1、人大主导立法选项。立法规划和年度立法计划的编制和确定由人大决定。改变当前立项主要由政府有关部门申报的状况，在立法项目的确定上，要紧紧围绕贯彻落实中央、省委和市委重大战略决策部署，围绕经济社会发展大局，从全面深化改革的现实出发，根据人大代表所提议案和专项工作、执法检查、法规清理、立法后评估、人民群众反映的热点焦点问题，在广泛听取各方面意见的基础上，积极开展立项论证，科学确定立法项目，强化人大在法规立项上的主导作用。
2、人大主导法规案起草。在注重发挥政府在立法中基础性作用的同时，不断拓宽多元化的法规起草渠道。对于综合性强、涉及面广、协调难度大的法规草案，由立法机关牵头，人大有关专委会或者常委会工作机构、政府有关部门及法制办、行业协会组织、专家学者等相关人员组成综合起草小组负责起草。对有明显利益关系的立法项目，政府职能部门应实行起草回避，由政府法制办负责，或者由常委会有关工作机构自行起草。对由政府职能部门起草的法规项目，市人大有关专门委员会或常委会工作机构应积极介入法规起草环节，督促指导有关部门做好起草工作，对可能出现或者已经出现的部门利益倾向及时予以纠正，把一些矛盾和问题解决在法规草案提交人大常委会审议之前。对专业性、技术性强的立法项目，经常委会主任会议决定，委托大专院校、科研机构或社会组织、学术团体组织起草。
3、人大主导法规案征求意见。一是要将征求公众意见的工作前移，有时可以放在法规初稿完成后、法规草案形成前。征求意见的方式可以创新。二是对征求意见的对象要精心选择，既要有代表性，又要有广泛性，不能任由参与地方立法的政府主管部门根据需要进行选择。三是重视对各个群体意见的征询和归纳汇总，尤其是注意征求法规所要调整的特殊对象的意见。要借助社团、行业组织、专业协会、学术机构、社会中介机构和基层组织的作用，使他们真正成为政府与社会沟通和交流的桥梁，代表公众表达意愿和反映诉求。
4、充分发挥立法统审机构的职能作用。一是加强工作上的协调。统审机构要积极介入起草工作，在充分尊重并发挥主管部门在起草工作中作用的基础上，对起草中出现的问题能够协调解决的，要与政府及其有关部门研究解决；不能协调解决的，要明确提出问题，依法督促纠正。二是要注意协调法规的内容。要从以下几个方面防止部门利益法律化：法规的内容不得与上位法相抵触，尤其是不得随意扩大或者缩小上位法界定的权利义务范围；不得增加、减轻处罚的种类、形式，不得变通法律责任，对公民权利增加限制条件；同级法规之间要衔接和谐，同时注意法规与党的方针、政策相协调，防止为了部门利益通过立法改变政策规定或钻政策空子，造成法规与政策打架。
（二）建立立改废释并举机制，增强法规的及时性、系统性、针对性和有效性
适应当前立法任务繁重、各方面立法要求迫切的实际情况，综合运用制定、修改、废止、解释等手段，做到多种手段衔接协调，全方位推进立法工作，增强法规的协调性、及时性、系统性、有效性。一要因时“立法”。一方面要抓紧制定法律配套法规，另一方面，要根据我市改革发展要求及时制定规范地方事务的法规，更加有针对性地解决实际问题。二要适时“改”法。既要注重及时修改与上位法不一致、与改革发展不适应的法规，同时还要考虑对法规之间不够协调的规定进行修改，尤其要注意防止出现因上位法修改所带来的相抵触或者不一致问题。三要及时“废”法。对于一些明显不适应我市改革发展要求、实际上已不适用的法规，要及时予以废止。四要加强“释”法。对于法规的规定需要进一步明确具体含义，或者法规制定后出现新的情况，需要明确界限、适用法规依据的，要更多地通过立法解释的方式作出处理。当前，要本着积极稳妥、先易后难、先简单后复杂的原则，对于需要部分修改和废止的地方性法规，各方面意见比较一致、条件成熟、修改任务不重的，可以采取捆绑式的方式，由常委会相关工作机构会同政府有关部门，负责起草修改或者废止法规的决定草案，经主任会议审议后，向市人大常委会提出修改或者废止法规的议案；对于需要全面修订的地方性法规，由于工作量比较大，常委会相关工作机构将意见反馈给市政府及有关部门，由他们按照立法程序向市人大常委会提出修订法规的议案。
（三）完善立法项目征集和论证制度，增强立项的科学性、权威性
一是拓宽项目征集来源。要把人大代表所提法规议案作为立法规划和年度立法计划的重要来源，把人大代表议案和意见办理工作同立法工作联系起来，对有立法必要且条件基本成熟的项目及时立项，优先列入年度立法计划，保障代表立法议案的落实。落实常委会主任会议、专门委员会和常委会组成人员的立法提案权，对他们所提立法项目要优先考虑。拓展面向社会公众公开征集立法建议项目的渠道，要通过网络、电视、广播、报纸等主流媒体，特别要注重运用微博、微信等新兴媒体，广泛征求意见。
二是建立和完善法规立项审查论证机制。要明确立项要求、立项标准、立项审查主体、立项论证程序等内容。要创新论证方式，除召开专家论证会、部门座谈会、开展媒体和网络互动等形式听取意见外，还可以书面征求各级党政机关的意见，征求各级人大代表、市级有关领导、政府决策咨询机构或者科研院校专家的意见。要深化论证程度，对重点立法建议项目的必要性、可行性等，实行课题化研究或者委托社会机构进行专题论证，并探索建立立项分析评价机制，从立法成本、执法成本、社会成本以及立法效益等方面对法规项目进行评估，客观分析法规可能对经济社会产生的影响。
三是结合我市市情，突出特色，注重实效。编制立法计划，应从本地区的实际情况和客观需要出发，宁可“把盘子定小一点”，也要具有针对性，突出地方特色,使每一部法规都能充分反映我市的特殊情况和实际需要。如我市制定的《洛阳市汉魏故城保护条例》和《洛阳市隋唐洛阳城遗址保护条例》，密切配合丝绸之路起点申遗的现实需要，严格按照国家大遗址保护的规划定位，较好地统筹经济发展、文物保护和群众生活的关系，突出了洛阳市文物保护工作的特色。
（四）健全立法起草、论证、协调和审议机制，探索委托第三方起草法规草案机制
1、不断改进法规起草机制，形成法规起草的工作合力。一是推行法规草案起草小组制度，由市人大有关专门委员会、常委会相关工作机构、市政府法制办、有关部门和专家学者共同参与法规草案的起草，构建“立法工作者、实际工作者、专家学者”三结合的起草模式。二是建立委托起草工作机制，选择内容单一、专业性较强的法规项目，委托有条件的第三方研究起草，提高法规草案起草工作质量。市人大创新工作方式，通过招标，委托某律师事务所起草了《洛阳市中小学校学生人身伤害事故预防与处理条例》，有效克服了可能出现的部门利益倾向，拿出了较高水平的法规草案，得到了各方面的好评，收到了良好的效果。三是完善由政府部门、人大有关专门委员会自行起草工作机制，完善起草程序，建立提前介入机制，由人大有关专门委员会和法制工作委员会提前介入到政府起草的法规中，参与起草阶段的调研、论证，及时了解并共同研究法规涉及的重大问题和关键制度，督促如期完成起草任务。
2、进一步完善法规论证协调机制，创新民主立法方式方法。一是提高调研的实效性。不断加强和改进立法调研工作，形成形式多样、针对性强、效果突出的立法调研工作机制，除深入基层调研外，还可以综合运用实地调研、跟踪典型案例、“暗访”、随机访谈、问卷调查、召开座谈会等多种调研方式，多层次、多方位、多渠道地了解真情实情，掌握第一手资料。二是完善立法听证机制。制定有关规范性文件，对听证会的条件程序、听证报告的内容及其运用等作出规定。三是尝试推行立法公听会机制。即公开听取意见会，形成在借鉴和吸收立法听证会和座谈会两者优点基础上的开门征求意见的方式。与听证会相比，其具有程序简便、成本较低、周期较短等特点；与座谈会相比，其具有议题公开、程序规范等特点。四是完善专家论证机制。搭建专家参与立法的平台，建立地方立法专家库；成立地方立法研究评估与咨询服务基地，建立与高校院所合作的长效机制；丰富专家参与论证的方式，除召开专家论证会外，还可采取委托开展课题调研、开展专项问题研究或者邀请专家直接参与立法活动等形式，不断拓宽专家论证的渠道。五是引入第三方评估机制。为解决部门之间争议和利益冲突问题，尝试引入第三方评估。评估的内容范围主要是能够反映相关各方的意见。各方有利益关系的，在第三方里面都应该得到反映，利益相关方都应该列到这个范围，通过协调关系来让部门利益之争和矛盾清晰化，利于立法选择，防止久拖不决。六是完善立法协调机制。首先是深化横向沟通协调，完善市人大常委会法工委与市政府法制办的沟通协调机制，及时通报、磋商、研究立法工作中的重大问题，协调落实立法计划的组织实施；其次是完善人大内部沟通协调，加强市人大有关专门委员会、常委会有关工作机构之间的沟通协调配合工作机制，提高法规立项、起草、调研审议工作质量和效率，推动立法重大问题的协商解决；再者是完善法制委员会与常委会组成人员的沟通协调，在统一审议过程中要充分了解组成人员意见和建议的实质，认真研究予以采纳；没有采纳的，及时予以反馈。
3、完善法规审议表决机制。一是在目前实行“二审制”的基础上，综合考虑法规草案的难度、社会关注度、各方面意见和常委会组成人员审议意见等因素，增加隔次审议和“三审制”的运用，保障常委会组成人员和法制工作机构有充分的时间进行调研、论证和协调，保障法制委员会有充分的时间进行统一审议。二是增加法规审议时间，对新制定的或者全面修订的法规，安排足够时间，以便常委会组成人员有充分的时间审议法规草案全文，也给法制工作机构充足的时间研究常委会组成人员提出的修改意见。三是推行个别条款表决制度，常委会组成人员对法规整体没有分歧，但对个别条款有重大分歧的，可以先就争议条款单独表决，以准确表达常委会组成人员的意愿，避免对法规案作一揽子表决的局限性，更好地促进立法决策的科学性。四是建立常委会组成人员事先调研机制，重要法规案可通过组织实地察看、召开座谈会、情况汇报会等形式，向常委会组成人员介绍法规案的主要内容及涉及的焦点问题。
（五）自觉接受市委对立法工作的领导，完善立法工作中重大问题向市委报告制度
党的十八届四中全会强调，坚持党的领导是全面推进依法治国，加快建设社会主义法治的根本保证。党对立法工作的领导是把党的主张和人民意志上升为国家法律的根本体现。十届市委第90次常委会议指出，今后市人大在出台地方性法规时，必须首先提交市委常委会审议。根据会议精神，今后我市的立法工作要在市委的领导下，不断改进和完善立法体制，建立健全立法规划和计划向市委报告制度，不断探索和完善立法工作中的重大问题向市委报告程序。要紧紧围绕市委工作中心，服务全市发展大局，从经济社会发展最突出的矛盾、群众反映最强烈的问题入手，结合实际，突出重点，突出特色。
（六）健全立法机关和社会公众沟通机制，拓宽公民有序参与立法途径
一是创新调研方式。合理选择调研地点、对象和方式，让不同阶层、不同方面，特别是基层群众、管理相对人和弱势群体的利益诉求得到充分表达。积极探索体验式、跟踪式、解剖式、案例式、问卷式等多种调研形式，努力准确掌握第一手资料，为立法决策提供参考依据。二是拓展公众参与立法渠道。对涉及到人民群众切身利益和普遍关心问题的法规草案，通过网络、电视、广播、微博、微信等解读法规案的立法背景、焦点问题，引导公众深度参与立法，广泛征求意见。三是建立公众意见反馈机制。对公众提出的立法意见和建议，认真研究吸纳，并采取不同方式积极回应，充分调动公众参与立法的积极性，发挥公众在立法中的作用。四是进一步健全立法听证制度。扩大立法听证的范围，凡是社会影响大、涉及公众利益、群众普遍关心的立法事项，都应当进行立法听证。不断规范听证程序，改进听证组织工作，尝试采取立法听证会进社区、网上听证等灵活多样的听证方式，逐步实现立法听证小型化、常态化、规范化。五是进一步发挥专家学者在立法中的作用。邀请部分专家全程参与法规案的整个调研修改过程，必要时对法规案中的重点难点问题专门召开专家论证会或者辩论会进行论证，把专家提出的意见和建议作为立法决策的重要依据。建立立法建议奖励制度，对在立法活动中做出突出贡献的专家学者进行科研奖励。六是建立基层立法联系点制度。在具备条件的县人大常委会和人大代表活动比较好的地点，建立立法联系点，将基层法律工作与立法工作结合起来，成为宣传法制、培育法制环境的平台，调动更多的人尤其是基层单位和群众主动参与立法活动，贡献立法智慧。七是健全社会力量参与立法的机制。加大科研院校、中介机构、社会团体、行业协会和社区等社会机构参与立法工作力度，发挥政协、工会、民主党派、律协、工商联、人民团体等在立法中的协调作用，通过课题研究、立法评估、专题论证或者直接参与立法活动等形式，进一步规范引导社会机构参与立法工作，更好地在立法过程中开展利益表达和协调协商，提高基层群众参与立法的积极性。
（七）围绕我市工作大局和中心工作，加强重点领域立法
立法工作为我市经济社会发展提供坚强保障，就要自觉把立法工作放到全市发展大局中来谋划，以立法保障和推进经济社会建设，把有限的立法资源真正用到全市经济社会发展迫切需要、与人民群众切身利益密切相关的项目上。一是紧紧围绕影响改革发展的突出问题、群众反映强烈的突出问题，加强重点领域立法，推动市委重大决策部署的贯彻落实。把深化改革、促进发展同完善立法有机结合起来，努力做到改革决策和立法决策协调同步，确保改革决策的科学性和合法性。二是加快保障和改善民生，推进社会治理体制、公共文化服务、保护生态环境等方面立法，进一步加强社会领域立法，积极制定规范社会组织、加强社会管理、社区建设等法规，加快生态文明建设立法，为建设名副其实的中原经济区副中心城市提供坚强有力的法治保障。