关于《公路路政管理条例（修订）》立法的调研报告研究与探索
◆ 市人大常委会城建环保工委
根据市人大常委会2015年度立法计划和工作安排，5月27日至6月3日，在市人大常委会副主任王树仁的带领下，市人大城建环保工委和市交通运输局、公路管理局有关负责同志，赴山西省、内蒙古自治区等地就公路路政管理条例修订进行了立法调研。期间，采取召开座谈会、查看相关资料、实地考察等形式，认真听取了兄弟地市公路路政管理现状及立法方面的相关情况介绍，详细了解了他们公路路政方面立法的经验和做法，以及在立法后实际工作中呈现的良好效果及对新出现问题的反思。调研使我们了解了兄弟地市好的经验和做法，对我市公路路政管理工作现状及存在的问题有了更深刻地认识，对《洛阳市公路路政管理条例》修订的思路更加明晰。现将调研情况报告如下：
一、外地市先进经验和做法
（一）注重公路路政管理相关法规的修订工作。通过调研了解，深切感受到，两省区十分重视公路路政管理立法工作，做到思想上重视、行动上自觉、措施上有力。能够根据公路路政管理工作的发展变化，结合本省区工作发展实际，适时对相关条例进行修订，使本省区公路路政法规始终与本地区公路路政管理发展需要相适应。
治超工作是路政管理工作的难点，山西省是煤炭大省，治超难度更大，而山西省在治超工作中注重完善治超政策法规，2010年山西省人大修订了《山西省道路运输条例》，将源头治超单列一章，为源头治超提供法律依据。山西省的治超工作在全国范围内成效显著，得到了国务院、交通运输部的充分肯定。呼和浩特市人大1998年制定了《呼和浩特市公路路政管理条例》，后根据经济和社会发展需要和《公路安全保护条例》的颁布施行，于2006年、2012年进行了两次修订。
（二）注重条例制定的针对性和可操作性。呼和浩特市针对公路管理突出问题进行专题调研，以现场走访和座谈会等形式，广泛征求基层、专家学者、社会民众的意见建议，做到找准问题、摸清情况、有的放矢，增强了公路路政管理条例制定的针对性和可操作性。
1、关于路政管理执法主体。根据公路在路网中的地位确定不同的路政管理的执法主体，各级公路路政管理机构依法行使国道、省道和县道公路路政管理职责；乡（镇）人民政府负责乡道的路政管理职责。
2、关于路政许可。为保证涉路许可工程质量，明确了涉路许可工程需按照公路工程技术标准设计、修建，工程完工后经路政管理机构验收合格后方可投入使用；对验收不合格且在规定期限内不进行整改的，由路政管理机构确定的施工单位按照规定的标准代为整改，所需费用由责任人承担，从而保证了涉路许可工程质量，保证了公路的安全通行。
3、关于公路路产保护。一是针对交通事故造成公路设施毁坏的，公安交通事故处理部门应当及时通知路政管理机构勘验损失，要求公安机关加入到路产保护工作中，提高了因交通事故损坏路产的赔（补）案件的处理效率，加强了对公路路产保护。二是对公路改线，扩（改）建涉及原路产的处理作了明确的规定，在新建公路建筑控制区以内的，继续作为公路规划建设用地；在新建公路建筑控制区以外需要改变用途或失去使用功能的需要报废的，必须办理相关手续，任何单位和个人不得占用；利用外资、贷款、集资等方式对原公路扩建、改建以及渡口改桥后收取过路、过桥费的，原公路路产必须经国有资产管理部门评估确认后，作价纳入投资。这些都有效保护了公路路产，防止公路路产的损失。
4、关于公路建筑控制区管理。一是提出了集镇规划控制区制度，对规划和新建村镇、开发区，应当与公路保持规定距离，并避免在公路两侧对应进行，已在公路两侧布局的集镇、开发区、工业区、住宅区，不得沿公路规划和延伸。已形成街道的路段，应当实行隔离式管理；连片的路边店按照规定距离设置进出道口。这样对公路两侧的新建村镇，开发区从规划、建设等源头环节实行有效管控，防止造成公路街道化，降低公路通行能力和服务水平。二是对建筑控制区违章建筑的拆除，明确了政府的职责，解决了路政执法的工作难点。
（三）注重与相关法律法规的衔接及部门间的沟通。两省区在公路路政管理立法中，注重与国家新出台的《公路安全保护条例》、《行政许可法》、《行政强制法》等相关法律法规相衔接，确保本省（区）的公路法规与相关法律法规规定相一致。山西省先后出台了《山西省道路货物运输源头治理超限超载暂行办法》、《关于治理非法超限超载车辆确保道路交通安全的意见》，明确提出政府主抓、综合治理的总体思路，规定市、县（市、区）人民政府是本行政区域内治超工作的责任主体，市长、县长是第一责任人。同时规定，由各级政府分管副职主抓，交通、公安、工商等20多个部门齐心协力，形成了“政府主抓、部门联动、属地管理”的工作格局和管理无缝隙、责任网格化的监管模式。
二、我市公路路政管理现状及存在问题
（一）我市公路路政管理现状
目前，我市国、省干线公路1800余公里，路政管理工作由市、县（市、区）公路管理局负责，市公路局下设洛阳市公路路政管理支队，支队下辖8个超限检测站，1个流动治超大队，主要负责超限运输车辆的路面治理工作。市、县干线公路路政管理部门依据《公路法》、《公路安全保护条例》规定，以采取日常巡查和重点巡查相结合的方式，对国道、重要省道的巡查坚持每日不少于2次，重要时段或节假日实行全天侯巡查，对牡丹文化节、河洛文化节等重大活动前组织对辖区干线公路过村镇路段占道经营、乱堆乱放开展专项整治。2014年，共完成路政巡查里程82万余公里，每月平均上路巡查25天，查处路产案件235余件，索赔70余万元，清理占道经营摆摊设点5716余处，拆除非公路标志牌5832余块，清理堆积物4337处1.4余立方米。实现了干线公路的畅、洁、绿、美、安。我市8个治超站坚持昼夜24小时不间断运行，认真组织开展治理车辆超限超载专项整顿活动，始终保持治超高压态势，将车货总重55吨以上车辆作为重点，采取设置多道拦截岗等办法，协调公安、运政等部门联合执法，严厉打击超限运输违法行为。今年以来，共检测车辆22.8万台次，查处超限车辆1.48万台次。
（二）存在的主要问题
1、公路建筑控制区管理方面：控制区管理是路政管理工作的重点和难点，主要是控制区土地产权不属于公路部门，有关职能部门各行其是，建筑审批政出多门，缺乏统一管理，导致建筑控制区违法行为屡禁不止。一是在公路修建时，因政府未及时划定和公告建筑规划区范围，公路建筑控制区内大量违章建筑借机建设，公路部门就不能依法进行制止，形成违法事实后，执法难度更大。二是控制区划定范围和控制区土地规划未结合，造成公路新建通车后，短时间内厂区、物流园等擅自开设平交道口，建成搭接公路（如洛吉快速通道），沿路路口密布，公路呈现街道化态势，影响车辆通行速度，造成安全隐患。三是部分建筑控制区内的违章建筑业主，取得乡镇等土地部门的批准手续，修建建筑物或构筑物，无法拆除。这些会给公路的通行造成安全隐患，影响公路以后改扩建，增大今后公路建设成本（拆迁补偿）。
（二）路政许可方面：一是在开设道口、埋设、架设管线等涉路工程路政许可中，存在地方政府行政干预，特别是基础设施供水、排水、供电、供气、供油、通讯、水利等管线设施建设中，应先经公路部门进行许可的事项，政府通过行政手段影响公路部门的正常执法，经常出现“政大于法”的现象。二是存在涉路事项联合审批配合不够等现象，如：发改委、国土、规划等部门对建设项目在履行政审批时，各自为政，未考虑到公路相关法规和公路技术标准要求，立项时也不征求公路部门意见，导致有的建设项目在实施时，违反《公路法》的现象时有发生，损坏公路路产路权，给公路安全通行造成危险。如相关部门不遵守《公路安全保护条例》的规定，对桥隧保护区采砂、存放设立危险品场地进行许可。三是涉路许可工程实施时，施工质量参差不齐，不能保证公路、公路附属设施质量和安全。
（三）公路移交及废弃程序方面：随着城市规划扩展，部分城市区外围的道路陆续按照城市道路标准和断面形式进行了改造，道路同时兼有城市道路和公路的双重功能，在这些道路路政管理中存在管理主体、建筑控制区划定标准不明和公路移交及废弃程序不规范的问题：如施工前和完工后无产权移交手续；部分道路现采用主车道公路部门管养，绿化带、慢车道、人行道由市政部门管养等方式。
（四）超限运输管理方面：省政府2013年出台了《河南省治理货物运输车辆超限超载办法》，明确要建立治超工作联席会议和行政执法联动机制，也进一步明确了各部门的职责。但由于各部门配合不足，治超工作实际是公路部门一家单打独斗，治超未形成合力，效果不好。
三、对我市公路路政管理条例修订立法的建议
（一）协调财政等部门，建立财政保障机制。
1、加强路政经费保障。《公路安全保护条例》第五条“公路管理机构行使公路行政管理职能所需经费纳入本级人民政府财政预算”。但因财政预算未列和少列路政工作的人员经费、公用经费或工作经费，靠罚款养人，造成公路“三乱”现象屡禁不止。
2、公路赔（补）偿、罚款等费用财政收缴后，用于公路养护和路产损毁的修复问题，应全额返回。公路赔（补）偿是管理相对人损害公路路产后，公路管理机构向其收取的，用于受损公路和附属设施修复的费用。超限车辆违规行驶公路，对道路和桥梁造成隐性或显性损害，会相应增大公路部门对桥梁和道路养护投入，对超限运输车辆罚款的行政处罚收取的费用应拨付公路部门用于养护。以上费用按“收支两条线”应全额用于公路养护和修复，但现在各级财政拨付公路部门仅为60%-80%，应全额返还。
（二）明确政府主导，形成部门联合规划、审批、执法等机制，更好保护公路。
1、明确县级以上地方政府在公路保护中的领导职责和有关职能部门的职责。《公路安全保护条例》第二条规定各级人民政府应当加强对公路保护工作的领导，依法履行公路保护职责。提出了政府在公路保护中起主导作用，需要对公路路政管理涉及的职能部门明确职责，便于路政管理工作顺利进行。
2、加强对公路建筑控制区、城镇等规划区的规划和管理。根据《公路安全保护条例》第十一条规定，需要明确政府牵头，交通、规划、国土等部门配合，结合公路、城区、乡镇等规划，综合考虑经济发展和周边土地开发利用，以及适度超前考虑公路今后升级改造预留宽度等因素，合理划定控制区范围。在控制区管理中，形成部门联合执法，共同保障公路安全通行。同时，加强公路安全保护区管理，进一步明确相关部门的责任。
3、积极建立涉路工程路政许可联合审批机制，公路部门参与初步设计审批，使路政管理从被动变为主动，提高路政管理的效率。
4、规范公路移交及废弃程序。因工程改建时改线、公路路网调整时部分公路废弃，应明确报废和移交程序。
5、保证涉路工程及公路挖掘修复质量。在涉路工程实施时，为确保公路和公路附属设施的质量和安全，由涉路工程申请单位负责建设资金，公路部门组织涉路工程的实施，或者由公路部门选择由具有公路专业施工、养护资质的单位按照标准进行建设。
6、加强超限运输管理。一是应形成政府主抓、部门联动属地管理的工作格局和监管模式；二是应加强和落实货运源头监管；三是实行治超责任制倒查制度；四是应用货物源头运输的IC卡，不停车的快速检测系统，实现科技治超；五是应成立市县两级治超常设机构，市、县（市、区）人民政府是本行政区域内治超工作的责任主体，市长、县长是第一责任人。同时，要建立健全治超长效机制。