强化审计监督 提高投资实效——市人大常委会对《河南省政府投资建设项目审计条例》
◆ 王川一
随着我市建设名副其实的中原经济区副中心城市步伐的加快，我市各级政府不断加大对基础建设资金的投入，促进经济发展。纵观政府投资建设项目重点领域，因其具有占用资金量大、工期长、项目多等特点，切实需要加强监管，而加强审计监督则是加强监管的重要措施之一。
近年来，我市社会各界对审计监督工作的关注度和期望值越来越高，市委、市政府也相继出台一系列文件，来规范政府投资建设项目。市人大常委会对此项工作也高度重视，今年以来，要求市政府相关部门和各县市区进一步加强对《河南省政府投资建设项目审计条例》（以下简称《条例》）的贯彻实施工作，认真开展执法检查。今年9至10月份，在听取市政府及相关部门执法检查情况报告的基础上，市人大常委会还就此项工作的开展情况进行了执法检查，并将工作建议反馈给市政府及相关部门，并要求跟踪问效，加强落实。通过加强审计监督，为改进和提升审计工作、努力提高政府投资实效做出了积极的努力。
一、 我市贯彻落实《条例》的基本情况
自2010年1月1日《条例》施行以来，市委、市政府高度重视，相继出台了一系列文件，对政府投资建设项目进行规范。2011年出台《关于加强洛阳新区建设权力运行监督的若干意见》第三条第十五项规定：凡政府投资项目必须报送纪检监察机关、审计部门备案。重大政府投资项目实行全过程审计监督，并实行竣工决算必审制度；2013年8月1日出台《洛阳市政府投资项目管理条例》第二十九条规定：市审计部门负责对列入年度审计计划的政府投资项目预算执行情况和竣工财务决算进行审计监督。项目完工后，建设单位应当及时编制竣工财务决算报审计部门安排审计。列入重点工程的政府投资项目，市审计部门可以派驻审计特派员。这些举措极大地提高了投资审计的影响力，促进了洛阳投资审计的发展。市人大常委会高度重视政府投资审计情况，于2003年制定《洛阳市政府投资建设项目审计条例》，要求每年年底前听取政府投资建设项目审计情况的报告。
近三年来，洛阳市审计局共完成政府投资建设项目审计87个，审计总金额108.33亿元，送审投资额30.76亿元，平均审减率约11.63%，为财政节约工程投资3.58亿元，收缴财政7436.16万元。其中：完成政府投资竣工决算审计项目17个。重点对洛吉快速通道、洛阳市310国道改造项目、洛阳市伊河治理等大型政府投资建设项目进行了竣工决算审计。审计侧重于财务管理和工程价款的结算，最终规范了各建设单位的财务管理行为，并为财政节约投资约3亿元。自2012年开始，重点对310国道新建项目、引黄入洛项目、洛吉快速通道黄河桥建设项目等政府重大投资项目实施了跟踪审计，从项目前期立项到建成投入使用，持续跟踪，规范了项目前期手续和财务管理，节约了财政投资。
二、 各县市区贯彻落实《条例》情况
《条例》出台后，各县市区政府非常重视，采取多种形式做好《条例》宣传工作，专门出台关于加强政府投资建设项目审计工作的意见。在做好竣工决算审计的基础上，对重点民生项目，在项目投资管理、招投标、预算执行等环节跟踪审计。进一步强化审计成果运用。强调工程竣工决算必须以审计报告为依据。严格按照《条例》要求，通过招标程序，确定社会中介机构，通过政府购买服务形式，运用社会中介力量强化审计监督。同时注重对社会中介机构的管理和监督，创新工作机制，突出工作实效。按照要求，依法将审计结果向社会公告，并及时向同级人大常委会报告审计情况，自觉接受人大监督。
随着几年来各县市区对《条例》的深入贯彻和实施，政府投资也已经上升为人大监督工作的重要方面。为进一步加大对政府投资项目的监督力度，今年7月底，市人大常委会专门组织常委会领导分别带队视察了市级重点项目，并在主任会上研讨后，给市委报告并提出了工作建议。在此基础上，10月9日至10日，市人大常委会副主任刘湖镜带领预算工委和财经工委成员，分别对我市孟津县和洛宁县贯彻落实《条例》情况开展了执法检查。检查组一行先后实地视察了孟津县污水深度处理及中水回用工程项目、孟津县西苑小区保障性住房建设项目，洛宁县洛河滨河公园建设项目等。在随后的座谈会上，执法检查组听取了孟津、洛宁县政府对《条例》实施以来政府投资建设项目投资管理、预算执行和竣工决算的审计情况的详细汇报，对我市县区开展执法检查自查工作开展情况进行了全面的了解和掌握。
据了解，孟津县结合全县投资建设项目实际情况，出台《孟津县人民政府关于加强固定资产投资审计工作的通知》，其中明确规定“在未接到审计结果前，建设单位支付工程款不得超过原预算的80%，且不得办理工程决算，不得作固定资产入账。建设项目未经审计部门进行竣工决算审计的，其他部门不得办理相关手续”。孟津县2012年至2014年，共完成政府投资建设项目竣工决算审计41个，完成政府投资建设项目结算审计总金额90089.69万元，审减决算金额8639.68万元，审减率9.60%。
洛宁县政府出台《洛宁县人民政府关于在全县建立政府投资项目审计监督制度的通知》，审计部门配合出台《洛宁县政府投资建设项目委托审计管理办法》，完善报审程序，狠抓队伍建设，基本实现了政府投资审计全覆盖。委托中介机构审计方面，洛宁县财政拨付购买社会服务专项经费，县政府要求审计局出台《洛宁县审计局政府投资建设项目委托审计管理办法》，及时扭转了此前在工程结算价款审核中，社会审计机构之间无序竞争和县审计局对审计质量失控的被动局面。洛宁县2012年至2014年度，共计完成政府投资建设项目工程结算审计257个，完成政府投资建设项目结算审计总金额71251.76万元，审减工程结算金额3175.26万元，审减率4.46%，为政府节约了项目资金，在规范投资行为、提高投资效益、促进廉政建设方面发挥了积极作用。
三、 《条例》施行过程中存在的主要问题
1、年度政府投资建设项目管理不规范，审计覆盖面小。洛阳市2013年10月份出台《政府投资建设项目管理条例》，明确政府年度投资计划确定后，要向市人大常委会报告，经市人大常委会会议表决通过后实施。此前，政府投资管理分散在各个部门，没有统筹安排，市人大常委会和审计部门均不能准确掌握政府年度投资情况，审计部门只能根据掌握了解的情况开展审计监督，经过竣工决算审计的项目数量非常有限，审计覆盖面小。2014年洛阳市政府年度投资计划156个，市审计局审计项目30个，仅占20%。各县市区也普遍存在这个问题。其中洛宁县充分利用社会中介力量参与审计，并强化监督管理，成效显著。2014年审计建设项目84个，审计金额2.99亿，审定金额2.84亿，审减金额1500多万，审计实现全覆盖。
2、竣工决算审计多、跟踪审计少。洛阳市投资审计一直注重竣工决算审计，近几年来，也逐步开展了跟踪审计，并取得了一定的成效。但对项目决策审计、前期介入较少，对项目决策合理性、合规性审查不够，也很少参与项目前期手续、项目招投标程序的审计。目前洛阳没有成立专门的造价审核机构，审计时只能委托社会中介机构进行造价结算审核，从而导致审计覆盖面小、每年审计项目数量不多。县区委托审计并未得到有效利用。部分县区在委托审计制度方面还很欠缺，甚至未出台相关的委托审计制度，存在工程结算价款审核中社会审计机构之间无序竞争的现象和县审计局对审计质量失控的被动局面。
3、审计结果运用需进一步强化。《条例》一个核心内容就是建设项目竣工决算必须以审计机关出具的审计报告作为依据。当前由于审计机构人员少，力量薄弱，很多建设项目游离于审计监督之外。个别部门和单位法制意识不强，对审计监督认识不到位，部分建设项目还存在以财政评审代替决算审计的问题。
4、审计力量薄弱问题。当前政府投资建设项目中出现的各种问题，客观上也受制于审计力量薄弱原因。目前洛阳市审计局内设投资审计科，编制7人，实有7人，负责市级政府投资建设项目审计工作，未设投资审计中心。各县市区设投资审计（科）股，人员1至3名，未设投资审计中心。其中偃师市设立投资审计中心，编制6人，实有31人，情况较好。年度审计经费一般在30万到50万之间。随着当前经济发展，政府投资逐年加大，项目审计任务非常繁重，审计力量急需加强。
四、 建议和意见
1、加强《条例》宣传工作，严格贯彻执行，及时修订完善。继续加强对条例的宣传力度，通过向相关单位发放《条例》文本等形式普及条例知识和登报等方式向社会广泛宣传。严肃法规意识，严格贯彻执行《条例》，加大前期介入审计的力度，促进决策审计、招投标审计工作有力开展，使条例真正起到规范政府投资项目审计的作用。完善地方法规，强化政府投资管理，规范投资行为。针对《条例》第九条“县级以上人民政府发展改革部门、政府投资建设项目主管部门应当将批准的政府投资建设项目计划、年度投资计划及其有关资料同时抄送同级审计机关”的规定，建议省人大进一步修改完善，明确具体形式和期限，增强可行性，确保审计机关能够准确掌握政府年度投资计划，逐步扩大审计覆盖面，促进《条例》更好贯彻落实。
2、加强审计机构建设，增强审计力量，打牢政府投资建设项目的审计监督基础。建议省人大对审计机构建设、人员编制、经费等问题进行充分调研，作为共性问题转交省政府研究，出台相关文件，规范项目审计专门机构，增加人员编制，招收专业人员，加强培训和指导，提高审计部门审计工作能力和水平。
3、从深化投资审计范围和内容入手，在不断深化政府投资项目结算审计的同时搞好决算审计，招投标环节审计。对重点建设项目，从前期准备阶段就积极介入，做好全过程跟踪审计。以财政性资金投资去向和使用效益为重点，进一步提高政府投资效益审计，服务好宏观经济决策、逐步提高投资审计质量。
4、充分利用委托第三方审计，规范招标流程，加强政府投资建设项目委托审计管理，确保受托中介结构审计行为的合法性、公正性，做到制度执行统一、工作部署统一、标准尺度统一。
“要继续严格依照《条例》要求，把重点审计和跟踪审计相结合，抓住关键环节，严把审批程序，切实做好《条例》的贯彻落实。同时，要研究探索完善政府投资建设项目审计监督的办法、措施，加强审计专业队伍建设，保障审计技术装备经费，充分利用委托审计，提升审计能力。县区人大要对重大项目主动监督，及时发现和纠正工作中存在的问题和不足，不断改进和提高，确保把《条例》贯彻好、落实好、执行好。”这是刘湖镜副主任在执法检查中对加强和改进审计工作提出的明确要求。相信随着我市及各县市区认真深入贯彻执行《条例》和人大对政府投资建设项目审计监督的进一步强化，不断提高财政资金的使用效益，一定能够切实的保障好市委重大决策部署的贯彻落实，更加积极的发挥好政府投资项目对经济社会发展的拉动作用，促进我市经济社会持续健康发展。