关于行政执法行为检察监督的调研报告

行政执法行为检察监督，是指人民检察院在履行民事行政检察职能过程中，发现有关行政主体在执法活动中存在违法行为，致使国家利益、社会公共利益或者利害关系人合法权益受到严重损害，通过督促起诉、检察建议等措施进行督促纠正的法律监督活动。行政执法行为检察监督是检察机关法律监督职能的深化和延伸，对于促进依法治国、依法执政、依法行政和法治建设具有十分重要的意义。

一、关于行政执法行为监督的基本情况

2014年以来，为进一步提高行政执法行为检察监督的效能，规范和完善行政执法行为，宜阳县检察院立足行政检察法律监督职能，不断创新法律监督理念，积极开展行政执法行为检察监督工作，围绕食品药品安全、城市公共服务管理、校园周边环境治理等关乎社会公共安全、民生利益领域，先后对食品药品、环境资源保护、质量技术监督、公安等部门行政执法活动开展监督53次，共向上述相关单位发出行政执法检察建议49份，及时发现并纠正个别行政机关在执法过程中存在的不规范、怠于行使职权等问题，助推了社会治理的法治化、规范化，取得了良好的法律效果和社会效果。

二、当前行政执法机关在执法过程中存在的问题

一是执法程序不合法现象依然存在。《行政处罚法》详细规定了行政主体在实施行政处罚时所必须遵循的步骤、方式、时限、顺序，建立了从调查、作出处罚决定、制作处罚决定书等一系列程序。但从调研的情况看，个别执法部门及其工作人员程序观念淡薄现象依然存在，“重实体、轻程序”问题比较突出，如执法时不及时出示行政执法证件，不表明执法身份等。

二是执法人员主体不合格现象较为普遍。执法主体合格是依法行政的基本要求，但实践中，因缺乏明确的责任主体和有效的实施制度，对执法人员的管理、培训和监督没有建立起统一的执法资格体系，执法人员素质参差不齐，执法质量难以整体保证。另外，因机构和人员编制限制，交警等执法岗位聘请了大量协管人员，因不具备行政机关、事业单位编制身份，不具有行政执法资格，一方面，不能真正缓解执法队伍力量不足的矛盾；另一方面，也造成实际工作中与执法人员界限不清、职责不明、违法执法的情形。

三是执法过程中证据的收集不够全面。目前，行政执法部门在行使职权时，虽然已十分注重对实质问题的认定，把防止执法错误摆在最重要位置来抓，但在具体工作中，执法人员对“以事实为根据，以法律为准绳”的办案准则理解依然不深，实际把握和应用还不够全面。突出表现在办案过程中不注意对证据的收集，多数只有当事人的供述，现场笔录不够全面，收取证据和寻找证人等必要的工作也做得不够，缺乏以理服人和让事实说话的意识。

四是“人情案”、“关系案”等对行政执法行为的干扰仍存在。由于行政执法机关在执法过程中对部分案件有一定的自由裁量权，因此，影响行政机关正常办案的干扰因素较多，甚至，执法部门刚刚开始接触一个案件，人为干扰因素就会介入其中，由于干扰较多，行政机关在执法中对同种违法行为的处罚的轻重就会产生不同，这更加造就了当事人寻找关系、寻找庇护等不良心态。

五是行使机关执法的主动性依然欠缺。主要表现在部分行政执法机关不能紧跟社会形势发展，对于社会发展中出现的新情况、新问题缺乏前瞻意识，主动意识，往往是按部就班，固步自封的开展常规性工作。如近年来我县城市建设发展速度快，商业高层住宅建筑多，电梯安全问题较多，但对此监管却欠缺主动作为意识，长期处于“缺位”状态，在接受到检察建议后，才组织技术人员对县域内已入住居民的高层住宅电梯安全进行了全面普查，对潜在隐患进行排除。

三、当前检察机关在行政执法检察监督中存在的问题

一是开展行政执法检察监督存在法律依据少、监督手段少等困难。目前，行政执法检察监督工作还处在试点阶段，工作开展中的主要依据是《宪法》中“检察机关是国家的法律监督机关”和《行政诉讼法》中“检察机关对行政诉讼活动实行监督”的规定，并无具体的法律依据。因此，行政执法检察监督所使用的法律文书一般为检察建议，而检察建议缺乏刚性约束，没有明确的法律效力，难以实现行政执法检察监督的真正目的。

二是开展行政执法检察监督缺少内部协作、同级协作，尚未形成“大监督”格局。行政执法检察监督工作是一项综合工程，一般涉及到检察机关内部的民事行政、侦查监督、公诉、反贪污贿赂等多个部门，但目前尚未建立并形成有效的内部协作工作机制，导致行政执法检察监督工作力度相对薄弱。同时，在案件线索移送反馈、联合监督检查、信息资源共享等方面，与监察机关、政府法制机构等部门缺少有效衔接，没有形成监督合力。

三是行政执法检察监督存在案源线索少、基层群众了解不深等问题。由于检察机关在开展行政执法检察监督的宣传力度不足，导致部分行政执法机关与社会各界群众还对此项工作的了解较少，致使民行部门在工作开展中依靠群众挖掘收集线索的能力还不够，监督渠道较窄，在执法办案中往往具有一定的被动性。

三、关于加强行政执法活动监督的意见及建议

行政执法工作是建设法治政府的重要组成部分，行政执法工作的好坏，直接关系到党和政府在人民群众中的形象。为确保行政执法部门因执法不当侵犯公民、法人或其他组织的合法权益，以及切实加强检察机关对行政执法活动的监督，提出如下建议：

一是加强法律法规的宣传和学习，努力提高全社会的法制意识。一方面，要加大对公民的法制教育，提高大家知法、守法的意识，要拓宽教育面，突出重点，分类实施。通过典型案例，有针对性地宣传法律法规，让社会各界群众做到有法可依，有法必依，自觉守法。另一方面，要加强执法人员的法律学习和业务学习，提高执法队伍的整体素质，特别要提高领导干部的法制意识，做到不干扰行政部门依法执法，切实使依法行政工作得到推进。

二是加强队伍建设，不断提高依法行政能力。首先，要整顿现有行政执法队伍，特别是要加强对不具备执法身份的临时聘用人员执业资格清理工作。其次，要进一步加强执法人员法律业务知识培训，杜绝野蛮执法、粗暴执法，努力树立文明执法形象。第三，要加强对执法人员的监督，认真执行行政执法责任制和行政执法过错追究制度，公开办事制度、执法程序，增加行政执法的透明度，把执法的职责和权限落实到每个岗位和人员。

三是建立切实有效的执法监督机制。县政府对所属行政执法部门应建立监督机制，重点建立和执行行政主体资格及执法人员的资格审查、行政执法依据审查等制度。定期组织执法检查活动，重点对那些对社会、经济生活影响大的法律法规的实施情况进行专项检查。要依法办理行政复议案件，切实保障公民、法人和其他组织对行政执法行为的申诉权和检举权，使公民和法人的合法权益得到保障。

四是开展行政执法检察监督工作要坚持遵循“规范性”。行政执法活动检察监督是检察机关的司法活动，因此，应当加强相关立法工作，建立健全完善行政执法监督体系，通过立法将行政执法监督的主体、途径、程序、效力等方面内容以法律的形式固定下来，让检察机关有法可依，有据可循。

五是强化行政执法检察监督协作模式要提倡“整体性”。应当加强检察机关内部联动，充分调动各部门参与该项工作的积极性，实现整体互动，最大限度地整合、利用一切合法有效的法律资源，努力使行政执法监督由“单兵作战”变成“兵团作战”，切实提高监督的力度和效果。

六是开展行政执法检察监督工作要注重“群众性”。宣传既是加强监督的有效手段，也是解决案源问题的重要途径。检察机关一方面要通过向党委、人大、政府、政协进行专题汇报的形式，争取支持，让领导部门全面了解和重视行政执法检察监督工作。另一方面要加强对外宣传，通过电视、网络、报纸等媒体加大宣传力度，使行政执法机关和社会各界群众多了解这项工作开展的重大意义，理解并支持检察机关开展行政执法检察监督活动。