关于发挥乡镇人大作用的思考

《地方组织法》第4条明确规定：“地方各级人民代表大会都是地方国家权力机关”，第9条又赋予了乡镇人民代表大会行使13项职权。乡镇人大是我国最基层的地方国家权力机关，处于基层民主法治建设的最前沿，是人大工作的重要组成部分，又是当前人大工作中最薄弱的环节。充分发挥好乡镇人大的作用，对于推进基层民主政治建设和构建和谐社会具有重要意义。

一、目前乡镇人大工作的基本做法

人大工作和组织工作、经济工作等其他工作都是乡镇党委工作的重要组成部分，各有侧重，相互促进。正确把握好人大工作与其他工作的关系，创造条件做好乡镇人大工作，充分发挥乡镇人大作用，有利于促进乡镇全局工作的顺利完成和持续开展。工作实践中，多数乡镇能够克服各种意识，在县委的领导下，在县人大常委会的监督指导下，重视人大工作，积极发挥人大及其代表的作用。

一是加强了基础施设建设，为人大及其代表履职创造条件。近年来，全县16个乡镇基本上都先后投入资金3--5万元不等，对人大代表会议室和活动室，按照“七有”标准进行了规范化建设，制定了人大及其代表工作制度，为人代会年会的正常召开和人大代表开展活动履行职责提供了保证。

二是能够正常开展代表活动，为人大及其代表履职提供平台。按照县人大的指导意见，乡镇采取县代表单独编组或县乡人大代表混合编组的办法，将全县260名人大代表编成24个代表小组，方便活动，促进交流。三年来先后组织代表到其它乡镇异地视察，对本乡村河道治理、文化广场建设、通村入户道路施工现场、各种产业化基地进行了视察，通过实地视察，监督和督促重点工作和特色产业发展；组织县乡人大代表评议了涉农部门行风工作，促进了职能部门工作整改；积极征求并认真办理代表建议，特别是针对农业产业化发展方面的建议，收到良好效果。

三是充分发挥人大及其代表作用，助推社会科学发展。基层工作实践中，发挥人大代表作用，主要体现在两个方面：一是监督作用。人大代表来自最基层，最贴近群众，最了解实际，最能真实反映民意，最能提出监督意见。如上观乡人大代表孟书争反映山区乡中心校班子工作不力、管理混乱，致使教学质量下降，学生流失严重的问题，乡党委及时向有关方面反映，得到了高度重视和及时调整，解决了群众密切关注的教育问题；二是示范引领作用。人大代表来自各条战线，是各个方面的引领者，也是各个领域的模范者。上观乡市人大代表霍敬虔积极钻研山区农作物种植新技术,一直致力于发展新型生态循环农业，经过不断探索、尝试，总结经验教训后，霍敬虔代表成功引进了山东淄博“永莲系列”水蜜桃品种。在试种成功并取得较好收益后，乡里引导其成立了家祥水蜜桃种植合作社，鼓励带动帮助村民入社，带领当地群众共同致富。目前，上观乡水蜜桃种植已初具规模，正向休闲生态观光农业方向逐步发展。

二、存在问题

近年来，在县人大常委会的监督和指导下，各乡镇人大做了一些应该做的工作，乡镇人大的作用也得到了发挥，为推进全局工作和基层民主法制建设作出了应有的贡献。但是，由于诸多主客观因素的影响，工作中还存在不少差距和不足，思想上还有一些困惑，影响了工作质量，影响了基层民主政治建设和社会主义民主法制建设。

一是社会认识上有误区。在现实生活中，乡镇人大的地位和作用尚未得到充分认识和重视，是影响乡镇人大工作的一个重要原因。如到目前还有相当多的人认为现在乡镇一级的权力机关是乡镇党委和政府，而不是人大。

二是依法履职上有欠缺。尽管乡镇人大能够积极行使职权，但由于种种原因，法律赋予乡镇人大应该履行的职权没有完全履行到位，使工作实效大打折扣，也导致监督对象对乡镇人大的权威理解不够、尊重不够，乡镇人大法定职权的履行存在弱化和虚化现象。

三是代表素质上有差距。由于农村基层代表普遍文化程度不高，能力有限，致使其履职积极性不高，工作存在很大差距。有的代表还停留在“当代表是光荣”的虚荣层面上，没有认识到代表的法律地位和政治责任，对参政履职缺乏政治热情，缺乏责任感和使命。

以上三个方面原因导致乡镇人大工作现状堪忧。第一，目前乡镇人大专职副主席大多是“光杆司令”。由于乡镇人大主席团只能在人代会期间行使职权，多数乡镇人大没有内设机构和人员，闭会期间乡镇人大成了“空架子”，所谓的履行乡镇人大职责，很多时候就是乡镇人大专职副主席一个人在履行职责，使本来应该由一个机构去行使的职权，成了个人行为，这不符合法律规定的集体行使职权、按法定程序行使职权的原则。第二，乡镇人大主席都是兼职，大多“不务主业”。即使有专职副主席的乡镇，专职副主席也普遍分管了大量的党委或政府工作，有的分管农业，有的分管政法，有的分管维稳，有的分管国土，有的分管计划生育等等，至少用70%以上的时间和精力来从事党委、政府分管工作，无暇顾及主业——人大工作。既当裁判员，又当运动员，严重违背法律规定，极为不妥。第三，乡镇人大主席团履职大多“形同虚设”。由于是“空架子”，加上“不务主业”，乡镇人大履职很难到位，不说决定权，仅是对政府的监督权就很难行使，除一年一次的代表大会外，政府几乎不会向人大报告工作，不少乡镇人大已经处于可有可无的状态。

三、几点思考

在工作实践中，我们体会到，要充分发挥乡镇人大的作用，必须做好以下五个方面的工作：

（一）必须正确处理好乡镇人大与党委、政府的关系。党委、人大、政府是乡镇权力系统的三套班子，只有三者协调一致才能推动乡镇工作的发展。一是党委应把人大工作纳入重要议事日程，树立一盘棋的思想，统揽人大工作，及时研究和解决人大工作中实际遇到的困难和问题，要把人大工作同党委、政府的工作同部署、同安排。二是人大要在实现坚持党的领导，充分发扬民主，严格依法办事相统一中发挥作用，自觉接受党委的领导，主动向党委汇报工作，进一步强化中心意识、大局意识和服务意识，做到与党委的部署高度一致；三是政府要增强法制意识，被监督对象要充分尊重人大，自觉接受人大的监督。四是党委必须切实提高乡镇人大的影响力。

（二）必须切实加强乡镇人大自身建设。一是在法律法规层面上，进一步明确乡镇人大常设性质工作机构的设置及其职责职权，从组织形式上，保障代表大会闭会期间法律法规所赋予乡镇人大的职权的行使；二是统筹安排从事乡镇人大工作的干部队伍，同乡镇党委、政府干部在提拔、交流和待遇上保持一致，保证从事乡镇人大工作者“心理平衡”；三是乡镇人大干部队伍要提高自身素质，提升工作水平，强化自身建设。

（三）必须加强对乡镇人大工作的监督和指导。上级人大要加大对乡镇人大的指导力度，并尽快修订有关法律、法规。目前乡镇人大行权的法律依据，主要是组织法几条原则性的表述和各省市制定的相关条列，缺乏统一而具体的规定和实际的操作性。全国人大应适应新时期人大工作需要，及时总结地方创新、探索的实践经验，及早修改地方组织法，明确乡镇人大主席团的常设性质和法律地位。与此同时，上级人大尤其是县人大，要主动积极、敢于、善于加大对乡镇人大的指导和帮助。宪法和法律把上下级人大之间确立为法律上的监督关系、工作上的联系关系、业务上的指导关系，但在实际工作中下级人大普遍希望上级人大加强联系和指导。人大工作应与时俱进，人大的工作方法也应与时俱进，因此，县级人大常委会绝不能由于指导关系而放弃对乡镇人大工作的关心和帮助。只要有利于完善人民代表大会制度、有利于把人大工作引入竞争、激励机制，有利于推进乡镇人大工作的开展，有利于调动乡镇人大干部的积极性和稳定乡镇人大干部队伍，人大常委会就不能墨守陈规，而要敢于探索，大胆地对乡镇人大工作实施指导和帮助。比如有的地方县人大对乡镇人大实行工作考核，坚持定期召开乡镇人大主席联席会议，主动帮助完善乡镇人大主席团机构和人员配备，就受到乡镇人大普遍欢迎，收到了较好效果。

（四）必须依法规范好乡镇人大的各项工作。一是要依法开好年度人代会。充分准备，规范程序，保证时间，要让代表有充足的时间审议各项工作报告，把会议开得有一定的影响，有一定的效果。二是建立健全乡镇人大及其主席团的各项规章制度，年初要制定全年人大工作计划，明确每年对重大事项实施情况搞视察，对乡直单位工作搞评议，对法律法规在本乡镇贯彻实施情况进行执法检查。三是对代表的议案、建议、批评和意见要收集和整理，及时交办督办和回复。代表议案的实施情况，代表建议的办理情况要向代表报告，向代表作出答复。

（五）必须充分发挥人大代表的主体作用。一是提高乡镇人大代表素质。在提名代表候选人之时，就要统筹考察其政治、品德、文化和工作能力，既要有参政议政之能，又要有参政议政之德，才能胜任代表人民行使权力的重任。二是加强对人大代表的培训。通过培训使代表掌握基本的法律知识，熟悉人大及代表行使职权的方式和程序，为履行代表职责作准备。三是改善代表履职环境，为代表提供知情知政的渠道。乡镇人大应定期组织代表听取政府近期的工作情况，如重点项目的落实，农业产业结构的调整等，这是代表履行职务的具体体现，也是尊重代表民主权力的重要体现。四是乡镇人大主席、副主席和从事乡镇人大工作的干部，要利用各种形式，结合党委的中心工作，经常联系和走访代表，听取和反映代表意见，努力为代表履职创造条件和提供服务。