关于《洛阳市城市绿线管理条例》的立法调研报告
市人大常委会城建环保工委
（2016年4月21日）
主任会议：
为切实做好《洛阳市城市绿线管理条例》的立法工作，使其更加科学、合理，提高立法的质量和效能。 市人大常委会副主任王树仁于2016年3月中旬，带领市人大常委会城建环保工委、法工委，市政府法制办、市园林局的相关工作人员，赴昆明、贵阳等城市进行了专题立法调研。调研考察期间，洛阳调研组一行采取立法座谈、实地察看、资料收集、疑难问题探讨等多种形式，与当地人大常委会和政府相关部门进行了深入的交流，较为全面地了解了几个城市在城市绿线划定、管理、监督等方面的成功做法和成熟经验。现将调研情况报告如下：
一、各地主要经验
（一）自贡市
自贡市在2013年被联合国环境规划基金会等5家联合主办机构评为“杰出绿色生态城市”， 坚持加快建设“灵秀山水、精致盐都”，编制了《自贡市生态基础设施规划》科学指导园林绿化建设，突出“节能、节地、节水、节财”，依山就势对裸露土地实施绿化覆盖，因地制宜建设社区绿化健身小广场，大力开展了桥梁、边坡、屋顶、庭院、墙面、阳台等立体绿化，持续推进城市公共空间、准公共空间、私人空间绿地建设，满足城市居民出行“300m见绿、500m见园”的要求。
在绿线管理工作中，自贡市通过自贡政府网站和自贡日报、自贡晚报、自贡电视台三家媒体对自贡市绿线管制制度建立和实施情况、自贡市城市绿地现状图、城市绿线图进行公示说明，并在政府网站公示公园绿地分布、社会公用林荫停车场分布、河道绿化、建成区大于5000㎡公园绿地、植物物种分布数量、古树名木档案等详细信息，确保城市绿化信息公开和接受社会监督。
（二）昆明市
昆明市从城市规划着手，建立和完善“绿线”管理制度，市政府对已修改审定的《昆明市城市绿地系统规划》进行了公布实施，将城市主要干道、铁路、河岸、面山、绿化隔离带、公园风景名胜区、古树名木和居住区绿化等作为“绿线”管理的重点纳入规划控制范围。同时，制定了绿化异地建设的配套管理办法，保证“绿色图章”制度的实施。《昆明市人民政府关于加强城镇绿化规划建设管理实施“绿色图章”制度的通知》明确规定了管辖范围、审核制度、绿地指标要求、违章建设项目的依法查处等内容，特别指出:“凡在管辖范围内进行新建和改、扩建的单位将该项目的平面图及绿地规划设计图报园林局审核并加盖“昆明市城镇绿化审批专用章”后，方可在市规划部门办理《建设工程规划许可证》”。对违章项目的处理由市规划、园林绿化行政主管部门责令其停止建设，限期整改。逾期未整改的，除按有关法规和行政规章处理外，还应按照“拆房还绿”的原则拆除违章建筑，补足规划设计确定的绿地面积。该项工作有力地保证了各类绿线在具体实施中落到实处。
昆明市在政府网站和信息港对控制性详规批前公示、城市公园绿线、城市绿化行政许可事项、项目绿化工程设计方案公示、整改落实情况等相关信息进行公示。昆明市还针对城市绿化事项设置重要事项公示制度、重大决策听证制度、政务信息查询制度、重点工作通报制度等实施细则，确保依法行政的公开性、公正性。
（三）曲靖市
曲靖市2015年获得“国家园林城市”称号，在绿化规划实施和绿线管理工作方面，曲靖市人民政府制定印发了《曲靖市城市绿线管理规定》、《曲靖市人民政府关于实施工程建设项目绿色图章制度的通知》、《曲靖市异地补建绿地实施办法》等，并且绘制城市绿线图，对各类城市绿地进行复核、登记、建档，对建成的公园绿地实行标桩定界，设置公示牌和界桩、界牌，明确绿线坐标点和高程，接受全市人民的监督，确保公园姓“公”，取得良好效果。
（四）贵阳市
贵阳市结合“疏老城、建新城”的总体目标，推进编制《贵阳市环境总体规划》、《贵阳市绿地系统规划》、《贵阳市环城森林公园规划》。按照“300米见绿，500米见园”的要求，通过因地制宜地优化各类绿地空间布局，指导城市公园绿地建设；针对公园绿地数量少、分布不均、人均指标低、公园类型欠缺等问题，专题重点规划，合理布局新增公园绿地。贵阳市将城区中废弃，污染的河道、滩地纳入城市绿线管理范围，经过科学化的高标准建设形成了一道亮丽的城市风景线。
二、我市城市绿线管理的现状和问题
随着社会经济的不断发展，我市在建设宜居生态环境、提升城市综合竞争能力、提高百姓生活质量、推动社会经济持续、健康、科学发展等方面取得很大的发展，也将城市园林绿化工作摆在城市建设工作中的关键位置，通过积极创建国家生态园林城市，城市绿化面积不断扩大，绿化景观效果持续提升，进一步改善了城市生态环境与面貌。但是在绿线管理中仍存在一些问题：
1、规划管理制度有待完善。绿线管制和绿色图章制度落实不到位，尚未建立绿地边界线坐标，并未有效落实到各项控制性具体规划当中。
2、绿地系统规划落实不到位。在具体实施过程中，规划绿地难以贯彻落实，有些规划绿地被改变用途，现有绿地时常被侵占、蚕食，旧城改造时规划绿地指标无法实现，商业侵占、毁坏绿地现象也经常出现，目前公园、街头游园等无法满足居民和商户的要求。还有很多居住区及单位庭院绿地也不符合规定要求。
3、管理不规范。在局部经济利益的驱动下，绿化建设工作在规划审批前违反项目建设程序，边上报、边施工、边审批，使绿化工程建设工作脱离规划图纸，导致绿化数量和质量无法保证，从而浪费地方大量的人力、物力和财力。
4、监督、执法力度薄弱，重审批、轻验收。在今后的工作中需重点补充事中、事后监管的内容。
三、下一步工作建议
通过本次调研，特别是对先进城市经验的学习，我们认为有以下作法值得我市认真借鉴：
一是要切实提高对城市绿线立法的重要性、必要性的认识。2016年中央城市工作会议均明确提出，要控制城市开发强度，划定水体保护线、绿地系统线、基础设施建设控制线、历史文化保护线、永久基本农田和生态保护红线，防止“摊大饼”式扩张，推动形成绿色低碳的生产生活方式和城市建设运营模式，实施城市绿线立法是洛阳落实新发展理念，加快构建九大体系，实现“四高一强一率先”奋斗目标的重要举措。
二是要进一步完善城市绿线管理的科学性、可操作性。在城市绿线的划定、落实、保护、调整、监督、违法行为的处罚等方面都应有详细的规定和实施细则，使绿线管理的有效性得到进一步增强。
三是要进一步创新城市绿化管理的制度机制。昆明、曲靖等调研城市都建立绿线保护制度，立足于通过严格的程序，向社会公开，增强依法行政的透明性；进一步完善社会参与机制，增强全民绿化责任意识，加强规划实施的社会监督，获得社会大众的大力支持，树立持续、健康、环保、科学的发展观，营造全民自觉保护环境的良好氛围；进一步强化事中事后监督管理，严格执行绿化规划，使绿线管理行为更加规范。
四是要进一步强化人大在城市绿化工作中的监督作用。绿线管理的监督体制目前仍然是政府内部监督体制，这样虽然能够提高政府决策效率，但不可避免地会使行政权力失去必要的外部制约，不利于保障城市规划绿线管理工作的稳定性、持续性。《中共中央国务院关于进一步加强城市规划建设管理工作的若干意见》中明确指出“城市政府应当定期向同级人大常委会报告城市规划实施情况。城市总体规划的修改，必须经原审批机关同意，并报同级人大常委会审议通过，从制度上防止随意修改规划等现象。”其越来越倚重人大的监督作用，从而可以有效提高绿化规划的严肃性。
五是要进一步加大地方立法对推进城市绿化管理工作的力度。作为国务院批准的“较大的市”，我市拥有地方立法权。为推动地方社会管理工作，要强化法制建设，用法律来保护城市绿线。严格执法检查，针对侵占绿地等行为进行严肃查处，进一步巩固城市绿化的各项成果。
以上报告，请予审议。