人大常委会制度法理基础实践面向的思考
◆ 张景峰
人大常委会制度作为人民代表大会制度的组成部分，其实践运行也构成人民代表大会制度实践的重要组成部分。而且，人大常委会制度实践的成效，在一定程度上，直接关系到人民代表大会制度设计的实现程度。因此，认真关注人大常委会制度，从理论上对其进行深入研究、从实践上不断增强运行实效，即促进人大常委会制度有效发挥作用，具有理论价值和现实意义。人大常委会制度涉及的方面和内容很多，需要研究的理论和实践问题也很多。本文尝试从实践面向的视角分析法理基础支配下的人大常委会制度实践，即在理论上分析人大常委会制度的基础上，探讨人大常委会制度实践的改进方向。
一、人大常委会制度法理基础
人大常委会制度的设计，内涵着与其相适应的法理基础。只有把握了人大常委会制度的法理，才能更好地理解人大常委会制度的设计，也才能保证人大常委会制度的运行能够实现制度功能，发挥在国家政治架构中的作用。
（一）人大常委会性质法理
1、法定机关
人大常委会属于法定机关，是相对于那些不是法定、允许机构内部在其自由裁量范围内设计确认的任意型国家机关而言的，是指人大常委会作为国家政权架构的一部分，是国家法律设计确认具有法定权限的国家机关。法定机关通常包含设置法定、权限法定两个层面的内容。（1）设置法定。设置法定是指设置与否、如何构成、名称如何使用等都要由国家法律来规定。首先是人大常委会设置与否要由国家法律进行考量。国家法律设定某种机关是非常严肃和慎重的事情，是要进行充分论证的，不是随随便便来决定设置或者不设置某种国家机关。设置适当与否会产生不同的效果，历史和现实都给予了充足的证明。设置了应该设置的机关，对政权会产生积极的效果；设置了不该设置的机关，对政权会产生负面的效果。人大常委会即时经过国家法律考量后，根据我国政权架构整体设计而设置的重要国家机关。其次是如何设置。国家法律要将机关成员的构成等做出规定。第三是使用什么样的名称要由国家法律规定来决定。国家机关的名称一般来说要准确、精炼，合乎现代汉语的表达习惯，能够体现出机关在国家机关中的属性。本文所用人大常委会是人民代表大会常务委员会的简称，是根据其在整个政权架构中的功能、地位、作用而确定的。（2）权限法定。通过国家法律决定设置某一国家机关后，就要确定其明确、具体的法定权限。如果没有明确、具体的法定权限，国家机关权力的行使就失去了依据，社会也失去了对其运行合法与否进行判断、依法对其进行制约的基础。人大常委会也不例外，有通过国家法律所界定的权限范围，只不过各个不同类型的人大常委会权限范围有所同质又有所差异而已，其中全国人大常委会和地方人大常委会、有地方立法权和没有地方立法权人大常委会、民族自治地区和非民族自治地区人大常委会之间法定权限的差异更为明显一些。
2、代表机关
人大常委会作为一种国家机关，既不是由人民（公民）直接行使国家权力的机关，也不是由非人民代表行使国家权力的机关，而是由人大代表代表人民履职、行权的国家机关，是一种代表机关，属于代议制范畴的国家机关。人大常委会在我们国家作为一种代表机关，有代表的代表机关与代表机关两个层面的含义。（1）代表的代表机关。人大常委会是由人民代表大会在其自身成员中选出代表成为人大常委会的组成人员，即由代表机关选出其代表组成行使法定职权的国家机关。人大常委会是由代表的代表组成的国家机关，其成员需要依据法定的代表选举程序而产生。（2）代表机关。人大常委会成员虽然是由人民大表大会在自己的成员中依据法定程序选举而产生的，但是一个基本的事实没有改变，就是选出的代表首先必须是代表，被选举为代表的代表后还是保持原来的代表身份，不因为被选举为代表的代表而丧失原来的代表身份（如果丧失原来的代表身份就要同时丧失代表的代表身份）。人大常委会作为代表的代表机关，比较容易接受和重视，而作为一定意义上的普通代表机关则容易忽视，因此尤其值得关注和重视。不能撇开普通代表机关的内在属性来认识和把握人大常委会代表机关的性质。
3、民意机关
人大常委会作为政权架构中的一种国家机关，从其根本性质上来看，属于民意机关[1]。在我国的政权架构中，并不是所有的国家机关都是民意机关，而存在民意机关与非民意机关之分。在我们国家，法定的民意机关有人民代表大会和人大常委会两种类型。民意机关包含由民意代表所组成、依法收集表达民意、依法将民意法律化、监督法律化民意实现等几个要素。（1）由民意代表所组成。法定选举人（选民或者选举单位）依法民主选举产生人民代表大会的代表——即代表选民意愿的法定主体，人民代表大会依法民主选举人大常委会的组成人员——即另一类代表选民意愿的法定主体。这些代表选民意愿的法定主体按照各自的规则组成相应的民意机关。（2）依法收集、表达民意。人民代表大会的代表或者人大常委会的组成人员按照法定的程序，将选民的意愿收集上来、在法定渠道中表达出来。需要注意的是，只有那些按照法定程序、以法定身份、通过法定渠道表达的民意，才能够成为民意机关运行中表达的民意。（3）依法将民意法律化。民意机关不仅是民意的表达机关，还是将分散的民意进一步集中、融合为具有可执行性的法律化民意——以人民代表大会或者人大常委会的意志表达出来。民意法律化的途径包括立法、重大事项决定等。（4）监督法律化民意实现。人民代表大会或者人大常委会监督执行机关落实法律化的民意（包括本级和上级民意机关的法律化民意），实现人民的意愿。监督法律化民意实现是民意机关的重要责任。
4、常设机关
人大常委会作为政权架构中的一种国家机关，属于人民大表大会的常设机关。《中华人民共和国宪法》（以下简称《宪法》）第57条规定，全国人大的常设机关是全国人大常委会，因此在中央层面，人大常委会是人大的常设机关；在地方层面呢？根据法律规范解释的理论，也宜解释为，在地方层面，人大常委会是同级地方人民代表大会的常设机关。现代汉语中对常设的一般解释是：“【常设】不是临时设立的（组织、机构等）：全国人民代表大会常务委员会是全国人民代表大会的～机关。”[2]人大常委会作为人民大表大会的一种机关，不是人民代表大会临时设立的机关——比如会议主席团、特别问题调查委员会等，而是常设机关。人大常委会是由人民代表大会派生的，没有人民代表大会，也就没有人大常委会。
（二）人大常委会地位法理
人大常委会的地位，主要从两个面体现出来，一个方面是从与人民代表大会的关系中体现出来，一个方面是从与其他非民意机关的国家机关关系中体现出来。
1、作为常设机关的地位
我们可以从人大常委会与人民代表大会的关系中，了解人大常委会的地位。（1）选举与被选举关系。人民代表大会选举产生人大常委会的组成人员，产生人大常委会。人民代表大会是选举者，人大常委会组成人员是被选举者，而不是相反。这个关系和地位不能搞反了。（2）负责与接受负责、监督与接受监督关系。作为“代表的代表”实际上也是公法上的受托人，作为代表的代表对其选举者负责，受其监督，选举者不满意可以通过法定途径追究责任。另外需要注意的是，负责、监督又体现出双重负责、双重监督的特点。代表的代表仍然是代表，作为代表对其法定选举人（选民或者选举单位）负责、受其监督，在行使代表的代表的职权时也要考虑其选举人的意愿。
2、作为民意机关的地位
我们可以从人大常委会与其他非民意国家机关的关系中，了解人大常委会的地位。（1）人大常委会是代表人民行使国家权力的机关。人大常委会作为民意机关，就要按照法律规定的程序、权限行使职权，收集民意、表达民意、民意法律化、监督法律化民意的落实等。（2）人大常委会按照民主集中制的原则行使权能。《宪法》第3条第1、3款规定：“中华人民共和国的国家机构实行民主集中制的原则。”“国家行政机关、审判机关、检察机关都由人民代表大会产生，对它负责，受它监督。”同时，根据《中华人民共和国全国人民代表大会组织法》（以下简称《全国人大组织法》）和《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》（以下简称《地方人大政府组织法》），人大常委会也享有监督国家行政机关、审判机关、检察机关等法定职权，发挥民意机关的监督作用，处于监督者地位。
（三）人大常委会会议法理
1、会议体运行
人大常委会是多元成员构成的委员会型国家机关，与其他同质机关或者机构一样，行使职权需要采用会议型的方式，即行使职权的会议性[3]。（1）人大常委会通过举行会议并议决事项的方式行使职权。人大常委会作为一种法定国家机关，在行使职权的会议中体现其自身的价值。没有行使职权的人大常委会会议存在，也就没有人大常委会的生命。如果没有举行人大常委会会议，就不能行使人大常委会法定的职权。（2）人大常委会行使法定职权的方式是其组成人员集体举行会议并议决事项。人大常委会行使职权是多元法定组成者（参加者）举行会议并议决事项，这些多元组成者（参加者）按照法律和具有法律意义的规范共同（集体）议决事项。而在共同（集体）议决事项时，采用少数服从多数的多数决原则来进行。具体来讲，《全国人大组织法》第31条规定：“常务委员会审议的法律案和其他议案，由常务委员会以全体组成人员的过半数通过。”《地方人大政府组织法》第45条第2款规定：“常务委员会的决议，由常务委员会以全体组成人员的过半数通过。”议决事项基本采用由常务委员会以全体组成人员的过半数通过的多数决原则。
2、间隔型运行
人大常委会作为委员会型国家机关，开会行使职权并非持续不断开会，其举行会议呈现出间隔型的特点。笔者将人大常委会的间隔型运行分为法定间隔运行型、客观间隔运行型、主观间隔运行型三种类型。（1）法定间隔运行类型。根据法律的规定，人大常委会作为人民大表大会的常务机关，只有在其闭会期间，也就是在两次人民大表大会开会的中间时段，才能够举行会议行使职权。在人民代表大会开会期间，人大常委会停止职权的行使。因此，人大常委会举行会议是有法定间隔的，不能持续举行会议、履行职权。（2）客观间隔运行类型。由于行使职权的特定性，议题准备、职能工委调研、处理结束等有一定的客观性，人大常委会通常在此基础上将人大常委会会议分为若干次，一般是两个月原则上举行一次人大常委会会议。因此，如果客观情势发生较大的变化，也会影响到间隔的时间，尤其是缩短会议的间隔期。（3）主观间隔运行类型。由于非会议规律本身限制的原因，也会将会议分为若干次来进行，属于主观间隔运行类型，但是有别于客观间隔运行类型。
二、人大常委会制度遵循法理运行问题
人大常委制度的具体运行过程，首先是在国家法律规范的框架内来进行，不能越过国家法的底线去运行、去创新；其次还要考虑这些国家法律规范背后的法理基础，真正实现法律规范的设计初衷。只有严格依照国家法律规范并遵循法理基础运行人大常委会制度，人大常委会制度的实践才可能真正实现作为国家机关的功能，发挥人大制度的作用，达到国家政权架构设计的目的。本文侧重于从遵循法理的视角思考人大常委会制度的运行。
（一）体现人大常委会性质运行问题
本文将人大常委会性质法理主要从法定机关、代表机关、民意机关、常设机关四个方面进行了归纳，人大常委会制度运行的问题也可以从这四个方面分析。
1、遵循法定机关法理问题
人大常委制度的运行在遵循设置法定时，实践出现问题不多，很少见到逾越法律规定的情形。实践中问题比较多见的是权限法定问题。从理论上来讲，权限法定运行中的问题主要是履职越权的问题。就人大常委会履职实践来看，履职越权较为少见，但不是没有。就立法权能而言，哪些是人民大表大会立法的范围、哪些是人大常委会立法的范围，基本明确，但是存在人大常委会越权立法的问题。另外，常委会组成人员非会议期间的职权问题，比如领导分包项目、招商引资等，也属于人大常委制度运行中的问题。关键是看该行为是否与人大常委会法定成员身份相符合、是否影响到其在会议中的履职。如果回答是否定的，则与该法理也是相悖的。
2、遵循代表机关法理问题
人大常委制度的运行在作为代表机关对委托人负责问题上，两个方面都存在问题。（1）一个方面是对人民大表大会负责问题。实践中比较重视这个方面。一般来讲，每年一次的常规人民代表大会上，人大常委会都会向大会报告工作，接受代表的审议和表决，总体上是比较规范的。但是缺少经常性的沟通机制，委托人缺乏比较充分、快捷的了解、判断、建议机制。一次会议很难解决负责的问题，而事实上又主要是通过一次会议来体现负责关系的。（2）一个方面是对初次委托人负责问题。人大常委会的成员是从代表中选举产生的，其履行了比普通代表更多、更高级的职责，承担了更重的责任。然而实践中也缺乏相应的规范和渠道体现对选举人（选民或者选举单位）的负责精神，尤其是职位高的代表表现得更为明显。
3、遵循民意机关法理问题
民意机关定位是人大常委会的根本法理，人大常委会的地位、职权等均来源于此。在体现民意机关这一点上，人大常委会制度的运行从总体上来看是意识不到位、措施不得力、规范很匮乏。某些人大常委会能够对此有较高认识、敢于采取积极措施、善于设计相应规范，不过还仅仅是经验典型。从整体上来看，人大常委会缺乏群体性积极呼应。比如，上海浦东新区人大常委会基于定位民意机关而进行的运作实践，“人大常委会作为民意机关，必须始终把改善民生放在首位，把反映民意、关注民生、实现民愿，推动民生问题解决作为工作的出发点和落脚点。这是本届浦东新区人大常委会全体组成人员的共识。”[4]“近年来，浦东新区人大常委会牢记‘民意机关’的本色，通过完善社情民意收集反馈制度、代表书面意见办理合议制、三级人大及代表联动机制，使人大实施监督有抓手、政府改进工作有依据、群众改善生活得实惠。”[5]属于对人大常委会民意机关足够认识并藉此进行活动，在全国范围内，更大程度上属于先行者而缺乏跟进者。
4、遵循常设机关法理问题
临时机关是为完成某项临时任务而临时设置的机关，任务完成后则其主体地位消灭。常设机关是相对于临时机关而言的，是基于法定职权的履行而设置的、在法定期间内经常性履行职责的机关，其一定时间内任务完成后可以休会或者闭会，而主体地位并不消灭的机关类型。与临时机关相比较，常设机关的特点主要是经常性履行职责而不是临时履行职责，某次或者某些职责完成后主体地位并不消灭而持续存在。从理论上来讲，人大常委会作为人民大表大会的常设机关，应该经常性实现其机关功能、发挥其机关作用。事实上，人大常委会作为常设机关开会履职的时间非常有限。就地方人大常委会来讲（如果不计算临时开会的话），每一年有效开会履职的工作时间不超过18个工作日（按照每两个月一次会议、每次会议3天时间计算）。在如此短暂的时间内履行法定职责，与常设机关的定位和法理很难一致起来。而这种现象又是一种常态。
（二）处理好自身地位运行问题
本文将人大常委会地位法理主要从与人民代表大会的关系、与其他非民意国家机关的关系两个方面进行了归纳，人大常委会制度运行的问题也可以从这两个方面分析。
（未完待续）