人大常委会制度法理基础实践面向的思考
◆ 张景峰
（接上期）
1、遵循作为常设机关地位法理问题
人大常委会是人民代表大会的常设机关，一定意义上就是说人大常委会是人民代表大会的派生机关。就人大常委会的视角来看，常设机关地位法理要求我们必须解决好履职负责问题。人大常委会最基本的负责方式是很好地履行常设机关的责任。人大常委会落实好常设机关的责任，人大常委会制度的功能才能实现；而人大常委会制度有效发挥作用是实现人民代表大会制度的前提之一。人大常委会履行好常设机关责任是对人民代表大会负责的最好形式。如果没有人大常委会制度的有效运行，人民代表大会制度在很大程度上就失去了生命力。就人大常委会履职实践来看，履职不足较履职越权更突出、更为普遍一些。就人大常委会履职不足来讲，主要体现在一些本该由人大常委会审议、决议、决定的事项，政府不向人大常委会报告、请求审议、决议、决定，人大常委会通常也不去主动行使这些职权。没有经过法定的程序进行审议、决议、决定，不少重大的事项发生了、实施了，人大常委会还不知道，没有发挥应有的职能作用。
2、遵循作为民意机关地位法理问题
人大常委会属于民意机关，在人民代表大会闭会期间行使法律规定的职权。在我们国家的法律术语中，将民意机关的人民代表大会及其常务委员会界定为“国家权力机关”——国家权力机关的称号专属于民意机关，确立了“代议机关至上的人民宪政”[6]体制，即民意机关至上的政权机关模式。人大常委会作为民意机关体系的一个组成部分，在宪法、国家法律界定的范围内，与其他非民意机关相比较，在政权机关框架中处于至上的地位，其他非民意机关根据宪法、法律的规定对其负责、受其监督。《中华人民共和国各级人民代表大会常务委员会监督法》（以下简称《人大常委会监督法》），用“听取和审议人民政府、人民法院和人民检察院的专项工作报告”、“审查和批准决算，听取和审议国民经济和社会发展计划、预算的执行情况报告，听取和审议审计工作报告”、“法律法规实施情况的检查”、“规范性文件的备案审查”、“询问和质询”、“特定问题调查”、“撤职案的审议和决定”等7章的篇幅详细规定了监督的方式、途径与方法，2007年1月1日实施以来取得了较好的成效。但是，不可否认，监督实效远远没有体现出来，诸如“询问和质询”、“特定问题调查”等监督手段使用普遍欠缺。在人大常委制度的运行中，人大常委会民意机关地位没有能够充分体现出来，监督的效果与设计初衷相差甚远。
（三）按照会议规则运行问题
本文将人大常委会会议法理主要从会议体运行、间隔型运行两个方面进行了归纳，人大常委会制度运行的问题也可以从这两个方面分析。
1、遵循会议体运行法理问题
人大常委会属于委员会型国家机关，在多元成员的参加下开会履职，按照多元主体开会的规则举行会议，共同审议、共同决议或者决定。实践对于通过会议行使职权、采用法定多数决原则等有共识的，没有大问题。但是，人大常委会开会履职还存在一些不足和问题。（1）共同审议效果欠佳。人大常委会会议通常采用分组审议的办法——将出席会议和列席会议人员分成若干小组，对相关议题进行审议。较为固化的分组审议模式，在一定程度上不符合共同审议的运行规则，现实效果也不好。这是因为，多数审议人在各个小组审议时不见面，议题审议的激烈度自然会降低、深化程度自然不足，难以保证或者提高审议的质量，自然也会影响到人大常委会履职的质量。（2）忽视人大常委会组成人员个体权。人大常委会组成人员共同开会行使人大常委会的职权，不能由个体直接行使人大常委会的职权，即所谓“集体有权个人无权”。但是，在这个问题上也存在认识误区，将个人无权绝对化，进而对共同行权带来消极影响。其实，所谓的个人无权并非在任何时候、任何状态下，人大常委会的个体都无权。为了审议相关议题，人大常委会组成人员享有与此相关的调查权等。只有人大常委会组成人员真正行使调查权，收集民意、提升民意，才能更好地提升审议质量。实践中比较突出的问题是，在非开会期间人大常委会组成人员就议题不能进行充分调查，在审议时民意表达不足，降低人大常委会履行职权的质量。
2、遵循间隔型运行法理问题
人大常委会必须通过开会履行职权。由于开会受到国家法律规定、现实客观情况、自身主观因素等的影响，会议又呈现出间隔型运行的特点。在实践中，法定间隔型运行、客观间隔型运行基本不存在问题，主观间隔型运行普遍存在一些问题。由于行使职权的实质决定权较弱、“走程序”事项的形式性较强，议题有限、非专职成员的存在和实质论争的不足等，人大常委会职权行使流程快捷，开会行使职权的必要性降低，一般采取短会期、长间隔的行使职权方式。本来人大常委会通过开会履行职权，开会时间大打折扣，履职当然难以较为充分地体现出来。
三、人大常委会制度法理实现程度改善
作者根据自己的经验和理论把握程度，基于对人大常委会制度法理三个方面的框架，将遵循法理运行问题对应划分为三个方面的类型。本文将问题产生的原因从事实和规范两个视角进行归结，问题的基本解决方案也据此展开。
（一）人大常委会履职主观改进
1、事实层面的原因
从事实层面看，人大常委会制度遵循法理运行存在不足原因的一个基本方面是其自身。事实层面的原因很难归结为客观原因，主要是主观原因，是由于人大常委会组成人员主观偏好、人大常委会工作惯性运转等诸多因素促成的。本文认为，这些因素可以归结为认识偏差、工作约束不够、自身积极性不够等三类。（1）认识偏差。认识偏差主要表现为对于民意机关功能、作用认识的偏差，比如，很多人认为人民代表大会及其常委会的工作主要是程序上为政府工作提供正当性、合法性，开会是程序性工作，本身并没有积极作用于社会的功能。前已述及，民意机关不但收集民意、表达民意，还要把那些合理、合法的民意转化为法律化的民意，交由执行性国家机关去落实。再比如，不少人认为，人大常委会积极工作导致政府及部门花费大量精力，掣肘政府工作。不希望人大常委会积极履职行权。（2）工作约束力不够。人大常委会工作的数量和质量，实际上主要取决于人大常委会主要负责人的工作特点和积极与否，缺乏经常性监督其是否负责的机制（当然不否认每年一次报告工作的监督作用）。人大常委会的工作成了自己可以掌握的橡皮筋。（3）自身积极性不够。在大的社会背景下，人大常委会及其组成人员缺乏工作的动力，难以呈现出积极的工作态势。在现实中，甚至出现人大常委会少干工作反倒会赢得一个好名声的现象，是“到人大了还干什么活”的人大功能社会认知不足的结果。
2、事实层面的应对措施
事实问题主要是工作不足造成的，可以通过工作的改进去解决。工作改进是否有成效主要看工作改进的好与坏。就人大常委会工作改进而言，（1）纠正认识偏差，做好民意机关工作。人大常委会可以通过民意收集、民意表达、法律化民意，监督执行性机关落实法律化民意积极作用于社会。人大常委会结合实际的适当积极工作，有助于推动社会的进步。（2）只是依靠自身对其工作数量和质量进行约束的机关，工作不可能有效开展。落实人民代表大会甚至选民对于人大常委会及其成员的约束机制，促进人大常委会及其成员努力工作。（3）调动人大常委会及其成员的工作积极性。创造条件，形成人大常委会及其组成人员自我实现的机制，产生人大常委会及其组成人员的工作动力，实现人大常委会及其组成人员努力、积极工作的运转图景。（4）社会环境的不断改善。整个社会对于人民代表大会及其常委会的认识不到位的状况也需要改变，这需要全社会的共同努力。
（二）人大常委会性质法理法制化改进
1、规范层面的原因
从规范层面看，人大常委会制度遵循法理运行不足原因的一个基本方面是规范供给不足。人大常委会作为国家政权架构中的重要国家机关，其活动首先要在国家法律规范的范围内进行，要按照国家法律规定的行为模式进行活动，不能逾越国家法律的约束限度。然而，由于规范供给不足，与事实原因相叠加，产生认识偏差、工作动力不足、行为缺乏依据等引发的问题。（1）国家法层面“国家权力机关”定位及其具体制度设计不足。“国家权力机关”是在对建国宪法（一般称之为“临时宪法”）进行修宪过程中产生的法律术语——制定1954年《宪法》时采用了“政权→权力”、“政权机关→国家机构”[7]的法律术语转换方式（但是这一转换从立法技术上看存在问题）。法律术语、概念要求是内涵清晰。“国家权力机关”一词在立法上内涵不清，不符合法律术语使用的要求。人们虽然在使用“国家权力机关”这个法律术语，但是没有几个人对“国家权力机关”的内涵说清楚，恐怕也说不清楚。除了以词释词之外，人们不会明白“国家权力机关”到底为何物（同样适用于人大常委会）。与此相适应，民意机关的各种具体制度安排不足，影响到人大常委会制度的运行。（2）各个人大常委会自身工作规范不足。在中央、地方二层级立法体制下，中央级立法的原则性强、操作性不足的问题，在各级人大常委会的相关规范中没有得到适当的填补。这也是《人大常委会监督法》虽然通过实施，但是各级人大常委会监督效果仍然不明显的原因之一。
2、规范层面的应对措施
规范问题仅仅依靠事实层面的主观努力是解决不了的，还需要从规范层面去化解。（1）修改人民代表大会及其常委会“国家权力机关”的国家法律定位及术语运用，转变成为“国家民意机关”的国家法律定位及术语运用。基于国家民意机关的定位，构建出民意收集、民意表达、民意法律化、法律化民意监督实施的国家法律规范。从规范上明确人大常委会的性质，明确的职责范围，具体的履职行权手段与方式等。（2）各级人大常委会建构自己的工作规范，缓解中央层面规范不足的问题。中央层面国家法的修改没有取得共识，且修改程序复杂，时间较长。各级人大常委会可以从自身做起，在权限范围内制定出切实可行的规范，落实作为民意机关的职责权限。比如，洛阳市人大常委会制定的《洛阳市政府投资项目管理条例》、《洛阳市城市中小学校幼儿园规划建设管理条例》等，就融入了人大常委会的决策、监督要求和方式，有利于较好地履行民意机关的责任，也不失为一种可资借鉴的范式。
结语
中国人民代表大会制度走过了60年风风雨雨的路程，为落实人民大家做主形式进行了积极探索。中国人民代表大会制度“是从中国的社会土壤中生长起来的”、“深深扎根于中国的社会土壤”[8]，具有中国特色的特质。演进中的不足需要不断改进。人大常委制度作为中国人民代表大会制度的一个组成部分也是如此。本文从实践面向的视角，分析了人大常委会制度法理基础、归纳了人大常委会制度遵循法理运行的诸问题、提出了人大常委会制度法理实现程度改善的建议，为人大常委会制度改进提出一孔之见，以期推动相关研究，提高人大常委会制度运行的质量，推进中国特色政治制度的不断进步。