关于规范公安执法行为工作情况的报告
——2016年8月25日在市十四届人大常委会第二十三次会议上
洛阳市公安局局长 李保兴
主任、各位副主任、秘书长、各位委员：
按照会议要求，现将我市规范公安执法行为工作情况报告如下。
一、规范执法工作开展基本情况
近年来，市公安局按照中央、省关于公安执法规范化建设的总体规划要求，在市委的领导和市人大的监督支持下，坚持以“创新、实干”为引领，扎实推进公安执法规范化建设，取得明显成效。近年来未发生有重大负面影响的执法执勤事故、违法违纪行为以及行政诉讼和国家赔偿案件。
（一）狠抓执法主体建设，提升执法队伍素质。一是狠抓专题研究部署。2014年，市公安局党委就提出了“执法规范化建设提升年”的口号，在全局迅速掀起了执法规范化建设高潮，审议通过了《洛阳市公安局深化执法规范化建设阶段性目标和任务分解》，对近三年的工作目标和任务进行了详细规划，细化为8大项43小项工作，市局主要领导亲自参与研究制定相关建设标准，逐项明确责任单位和完成时限，局领导分包各县级公安机关，不定期到基层督导。通过强有力的推进，在全局上下形成了重视执法规范化建设的浓厚氛围。二是狠抓执法理念教育。在全市公安系统扎实开展群众路线教育实践活动、“三严三实”专题教育、“两学一做”专题学习、“人民警察核心价值观”、“为何从警、如何做警、为谁用警，永做党的忠诚卫士、百姓的贴心人”大讨论、“正风肃纪”、“忠诚、纪律”等教育活动，永葆广大民警对党忠诚、对法律忠诚的政治本色，自觉做到严格公正执法，不断巩固规范执法的思想基础，“理性、平和、文明、规范”的执法理念得到进一步确立。三是狠抓执法业务培训。组织开展《刑法修正案（九）》、《行政诉讼法》等新法新规的法律培训，对案件评查中发现的疑难问题，通过送教下基层、班前会小课堂、法制夜校、视频会议等多种方式为一线民警答疑解惑。三年来开办“法制大讲堂”20余期，送教下基层350余次，累计培训民警8000余人次；组织开展法律知识考试20余次，法律知识比武竞赛6次，法律知识测试4000余人次。四是狠抓执法资格考试。始终把基本级执法资格作为民警执法准入的一项重要条件，要求民警必须取得相应的执法资格才能参与执法活动，把中级执法资格作为担任内设执法勤务类机构、公安派出所主要负责人的重要条件，鼓励民警报考相当于司法资格考试难度的高级执法资格考试。截至目前，全市公安系统已有6503人取得公安部基本级执法资格，占民警总数的100%;2166人取得中级执法资格，超出应取得中级执法资格人数的14.36%，42人取得高级执法资格。
（二）狠抓执法制度建设，全面规范执法行为。一是工作职责规范化。按照《公安部深化执法规范化建设工作方案》的要求，针对易发生执法问题和争议的执法领域及环节，研究制定基层急需、贴近实战、管用好用的制度规范，为民警依法、高效、规范办理案件提供有力的制度支撑。三年来累计制定执法制度54件，涵盖了公安工作各个方面，先后制定了《洛阳市公安局提高执法质量十项措施》、《关于贯彻落实公安部改革完善受案立案制度意见的实施方案》等规范性文件，为一线执法执勤人员提供了全面、规范、操作性强的规章制度。二是执法程序制度化。市公安局各警种、各部门充分履职，结合自身工作，进一步细化完善执法标准，建立起较为齐全的执法规范体系。先后制定了《进一步规范醉酒驾驶机动车案件办理程序的通知》、《洛阳市公安机关信访事项公开听证制度》、《洛阳市公安局违反接处警工作规定责任追究办法》、《关于建立完善监管和执勤工作机制的意见》、《洛阳市公安机关抓捕嫌疑人工作规范》、《道路交通事故责任倒查追究规定》、《加强和规范消防行政许可工作八项措施》等一系列工作规范和制度，有力推动了公安工作的制度化、规范化和法治化进程。三是执法改革创新化。按照司法体制改革的整体部署，认真落实公安部执法运行机制改革的要求，推行刑事案件法律审核“两统一”和受立案制度改革。“两统一”实施以来，全市共新增案审人员25人，审核案件6176起，退补退查率同比降低32.6%，移送起诉人数同比增加7.68%。
（三）狠抓执法保障建设，大力提升执法效能。一是完善执法办案场所建设。2014年，市局在全省率先推广建设执法办案中心，按照“贴近实战、科学实用、规范安全、集约高效”的原则，因地制宜进行建设。截至2016年底，共累计投入4061万元建成28个办案中心、169个办案区，保证每个实体办案机构都有规范的办案场所，并实现视频监控全覆盖。为更好地指导办案场所建设，市局专门制定了《执法办案场所建设指南》，从执法安全防范、办案流程管理、满足案件承办数量、保障嫌疑人合法权益等方面综合考虑，提出具体建设要求，该《指南》被省厅作为全省执法场所建设标准予以转发。二是提升执法硬件水平。市局制定出台了《洛阳市公安派出所基层基础建设三年规划》，累计投入1500余万元，为基层派出所统一配备了电脑、打印机、高拍仪等设备，每个办案中心均配备不少于3人的专职管理服务人员，实行“一站式执法办案、一站式信息查询、一站式信息采集、一站式法制监督服务管理”的“四个一站式”工作模式，使民警由过去不愿意到办案场所办案，到现在主动到办案场所办案。目前已实现全市各级公安机关执法办案场所监控全区域、全时段覆盖，市局联网实时监督。三年来，全市公安执法场所共办理案件4.9万余起，未发生一起脱逃、虐待、自伤自残等执法安全事故。在2015年全省执法场所专项考评中，市公安局取得全省第一名的成绩。三是强化执法记录仪配备使用。严格落实《公安机关现场执法视音频记录工作规定》，明确对接受群众报警或者110指令后处警、当场盘问检查、日常工作中发现违法犯罪行为和道路交通事故等进行现场处置、当场处罚等6种情形必须进行视音频记录，使民警“出警必佩、处警必录”成为工作习惯，督察部门定期对执法记录仪使用情况进行检查通报。截至目前，全局共累计投入3000余万元，为基层配备执法记录仪1.5万余部，配备率达100%。为提高使用效能，今年又配备了90台执法记录信息采集站，实现了执法音视频信息的自动采集、集中保管和数据分析，目前已上传信息10.4万余条。省政府专门组织人员到我市交警部门观摩执法记录仪配备使用工作。执法记录仪在规范民警执法行为的同时也有力维护了民警的合法权益，2015年7月8日，金谷分局民警在出警过程中遭遇暴力抗法，民警鸣枪无效后依法开枪处置，随后网上爆出“农民工讨薪，被警察开枪打死”等负面舆情，我们在发布情况通报的同时，将现场执法记录仪视频截图公布，及时平息了质疑声音，使案件得到成功处置，受到公安部、省公安厅的高度评价。在洛龙区“11.4”暴力袭警案中，现场执法记录仪还原了案件发生的全过程，为支持案件公诉发挥了重要作用，最终被告人以故意杀人罪被判处死刑，有力维护了法律的尊严。
（四）狠抓执法监督体系建设，全面提升办案质量。一是强化日常执法监督。全市公安机关所有案件均实现在统一的警综平台办理，所有证据材料、法律文书网上流转，公开透明，相关监督部门可以随时调阅案卷查看，定期在办案系统内进行执法巡查，随时发现问题进行预警。在日常工作中，我们建立了民警逐卷评、所队长每日评、法制部门周评查、市公安局季抽评的执法卷宗多级评查制度，把问题发现在平时，整改在平时。近三年来，全市公安系统共评查、巡查案件59784案次，排查各类执法问题28922个，整改27763个，整改率达95.86%；通过网上督察系统发现查纠基层所队执法不规范问题300余个，查纠执法场所设置和管理使用不规范问题260余个，均第一时间得到整改落实。二是开展突出问题专项治理。根据公安机关不同时期的执法状况，每年组织开展专项执法检查，解决执法中的突出问题、苗头性问题。2014年以来，先后组织开展了伤害案件专项治理、深化执法规范化建设开展“六对照六查找六确保”活动、刑事案件如实立案集中督察、公安机关不作为慢作为乱作为专项治理等活动。通过加强事前、事中监督，落实执法监督责任，有效遏制违法违纪行为和各种不规范现象，2014年全市民警违纪被处理97人次，2015年为73人次，今年上半年为28人次，违纪数量呈递减之势。三是深化执法公开工作。严格落实《政府信息公开条例》和《公安机关执法公开规定》的要求，多层次、全角度，在法律规定范围内最大限度公开执法工作。各级公安机关建立了互联网门户网站，开辟“网上办事大厅”、“警方微博”等栏目，主动加强与社会各界和人民群众的良性互动；认真回复群众公开申请，近三年来共受理群众申请公开政府信息209件，其中依法公开71件，不属于本行政机关公开的65件，告知通过其他途径的13件，其他不属于公开范围等情况的均依法告知当事人，做到件件有回应；及时回应人大代表建议和政协提案等社会监督，先后办理人大建议和政协提案238件；设立“便民服务互联网+”信息平台，209项公安机关业务均实现在互联网预约、申请办理，并逐步公开公安执法的相关内容。
二、公安规范执法中存在的问题
近年来，我市公安规范执法工作虽然取得了一些进步，但仍然存在不少问题，距离人民群众的要求和期望还有一定差距，需要我们认真研究解决。
（一）执法为民的思想需要进一步树立。在公安队伍中，少数民警以管理者自居，漠视群众疾苦，不作为、慢作为、乱作为时有发生，有警不出、有案不立、立而不破在个别单位表现的还较为突出。今年3月份，我局洛龙分局、伊滨分局因为案件管辖权争议，不按照市局接处警规定执行指挥中心指令，拒不受理案件，造成公交车上数十名群众等待，引发群众不满。市局党委对此事高度重视，严格责任倒查追究，相关领导和民警均受到纪律处分。今年4月份，全市公安机关集中开展了不作为慢作为乱作为专项治理，共梳理排查管理服务类问题19个，整改19个；评查行政案件1088起，存在问题783个，整改704 个；评查刑事案件881起，存在问题759 个，整改677个，责任追究64人，其中带长民警17人、民警47人。
（二）依法依规办案的理念要进一步提升。重破案、轻办案，重口供、轻证据，重收集有罪的证据、轻收集无罪、罪轻的证据的过时观念依然存在，与推进以审判为中心的诉讼制度改革的要求还存在较大差距。主要表现在：对于同一类案件，不同民警的执法结果有时相差甚远，执法办案存在较大随意性；调查取证方式简单粗糙，取证程序不规范，特别是对关键证据的定性定量精准度把握不够，甚至影响案件最终定罪量刑；执法程序意识不强，对当事人、嫌疑人超期留滞、变相体罚、逼供诱供等情况还时有发生。
（三）执法主体素质有待进一步提高。部分民警的法治素养跟不上新的执法要求，办案质量和水平有待提高。近三年来，我们共认定执法过错49起，追究执法过错责任76人。今年上半年认定5起，比较典型的有，栾川合峪派出所办理的“林某某为赌博提供条件案”，办案民警存在对嫌疑人降格处理情形；瀍河分局办理的“张某某吸毒案件”，存在证据缺失、物证保管不规范等问题。针对这些问题，市局执法监督委员会立即启动执法监督程序，对办案民警予以责任追究。这也从中反映出个别民警执法素养不高、自我约束能力不强，个别单位“两个责任”落实不力、执法监督失察失职等问题。
（四）公安管理中的薄弱环节有待进一步改进。当前，在公安户政管理、出入境管理、社区管理、交通管理、消防管理、监所管理等经常与群众打交道的工作还存在一些突出问题，比如：个别窗口单位存在门难进、脸难看、事难办甚至吃拿卡要恶劣现象；交通管理不到位、执法随意性较大；监管场所律师会见室硬件设施不达标、违规为关押人员提供打电话有偿服务等。
（五）规范执法机制体制有待进一步优化。司法体制改革正在全国范围深入推行，公安机关刑事 案件“两统一”审核制度及受立案制度改革等工作正在逐步推进，但由于我市城市区分局在警务机制改革后，存在机构设置和人员上的限制，与同级检法机关不对等，成为制约这项改革推进的瓶颈。
三、下步工作打算
（一）迅速成立专门机构。公安机关作为行政部门、执法部门，自觉、主动接受人大监督是法律规定的义务和职责。市公安局已成立“人大代表工作专门班子”，专职负责与人大代表进行对接和沟通，并主动邀请人大代表对公安工作进行监督，针对代表提出的问题建立台账，实行清单管理，主动报告进展，做到件件有回音、件件有落实。同时，要求全市公安机关把主动接受人大监督作为一项日常工作，通过各级人大的监督、评议，促进全市公安机关履行法定职责、加强队伍建设、推进依法行政、提升服务效能。
（二）认真解决突出问题。对当前规范执法中存在的共性问题，由相关警种、部门牵头，通过制定工作规范、加强沟通协调、强化监督管理等方式，彻底进行整改，决不搞形式主义、走过场。对于一些个性问题，由涉及的刑侦、经侦、治安、交警、禁毒、监管、法制等部门负责，逐条逐项制定措施，限时加以整改。特别是对于违反工作纪律和规定的，由纪委、督察部门牵头，迅速查明有关情况，该追责的严肃追责，从严处理、绝不姑息。
（三）切实转变执法理念。按照上级关于司法体制改革的统一部署，推进以审判为中心的诉讼制度改革，将过去以“破案抓人”为中心任务转变到以“查清事实、收集证据”上来，严格落实执法过错终身责任制，充分发挥市局执法监督委员会的监督作用，对违规违法行为绝不包庇姑息，确保民警严格依法履行职责、行使权力。
（四）加强执法培训学习。按照省厅“五会一能”要求，把执法培训作为培训工作的重要内容，将警务辅助人员纳入培训范围。今年以来，市局已开办“轮训轮值、战训合一”培训班16期，培训民警及勤务辅助人员共计3000余人。下一步，我们将以公安部在全国推广学习《全国公安机关规范执法视频演示片》为契机，继续开展全警执法培训，采取运用案例教学、模拟实战训练等接地气的方式，教会民警正确运用现场执法的标准语言和行为，有效促进执法规范化建设。
（五）完善执法制度建设。针对执法中比较突出的问题，我们将对立案标准、证据规格进一步细化，对取证操作流程、物证保管制度进一步规范，对接处警、窗口单位制定更细致的操作规程，不断健全完善符合上级规范要求、民警执法急需、贴近基层实际的执法制度体系。近期，市局就制定下发了《关于严格依法办理涉毒案件的通知》，针对“大收戒”行动中个别单位办理案件存在“认定事实证据不足、程序不合法、文书制作及送达不规范”等问题进行了规范，让民警在执法办案中有据可查、有据可依。
（六）深化执法体制改革。逐步落实公安部《关于改革完善受立案制度意见》的要求，建立受立案主管机构和相关制度，探索推行刑事案件“两统一”制度，对刑事案件入口出口统一管理，严格法律审核把关，统一对口检察机关。目前，我们已在涧西区长春路分局进行试点，组建专司案审、受立案管理的机构，以此解决立案难等问题，提升案件办理质量。如果效果良好，将在全市公安机关进行推广。
下步工作中，我们将继续以深化公安执法规范化建设为契机，全方位规范执法行为，推动我市公安工作全面发展，为全面推进“9+2”工作布局，奋力实现“四高一强一率先”奋斗目标打造更加平安、和谐、稳定的社会环境。
以上报告，请予审议。