关于贯彻落实十八届四中全会精神推进科学立法的调研报告
（2014——2015年度河南省优秀调研成果二等奖获奖作品）
市人大常委会立法调研组
为贯彻落实党的十八届四中全会精神和十届市委第90次常委会会议精神，市人大常委会成立了由法制工作委员会相关同志组成的立法调研组，围绕全面贯彻四中全会精神、推进科学立法这一课题，开展了为期一个月的调研工作。11月19日，我们向市人大常委会委员、市人大法制委员会委员及常委会立法顾问等发送了40余件《关于征求我市立法工作意见的函》，广泛征求意见，共收集意见60余条，并做了整理和分析。11月底，召开由市人大法制委员会委员、市人大常委会立法顾问、市人大代表及专家学者参加的座谈会，深入听取各方面的意见和建议。根据调研掌握的情况，调研组在充分研究论证的基础上形成了调研报告。现将有关情况报告如下：
一、立法工作中存在的主要问题
（一）立法过程中，部门利益法律化不同程度的存在。
长期以来，受到立法体制机制的影响，行政部门在法规的起草制定中起主要作用，在少数法规的制定过程中，部门利益法律化仍有反映。表现在：一是争权扩权或者增加经费。有的在立法中争当行政主管部门，争取审批权、处罚权。二是淡化部门行政职责和义务。有的法规在扩大行政权力和处罚权力的同时，淡化了对行政管理相对人应尽义务与责任；有的法规对行政部门违法行使权力进行处罚的程序和条件疏于规定，对政府部门及其工作人员管理责任的规定简单模糊，甚至不予规定，谈不上对行政权力的有效制约。
（二）立改废释未能衔接协调，改废释工作不够及时。
目前我市的一些法规，由于制定时间较早，其中的一些内容与国家、省后来出台的法律、法规规定不相衔接，也不符合我市经济社会发展现状。虽然我市也进行过法规清理，对部分法规作了修改和废止，但是由于没有形成常态化的法规改废工作，尤其是对法规改废工作的程序、要求、标准、对象等缺乏明确规范，导致改废工作不能及时启动。另外，对法规的解释工作开展较少，且不够规范，多为口头或者常委会工作机构、办事机构书面答复，缺乏统一的程序和机制。立改废释的不衔接不协调，致使我市法规仍然存在与上位法规定不一致、与我市实际脱节的情况，给基层执法带来不便。
（三）法规的立项、起草、论证、协调以及审议机制需进一步完善。
目前，国家、省和我市对地方立法程序的主要环节，基本上作了规范，但仍存在一些不足：
1、立法选项不够科学。一是项目来源比较单一。在立法规划和年度立法计划中，主要是政府有关部门申报的项目，其他主体提出的不多；在编制过程中，市人大常委会主导性发挥不够。二是立项审查把关存在缺失。尚未建立较为规范的立法选项论证审查制度，对哪些项目应当立法、哪些不应当立法或者暂时不立等方面缺乏科学的、可操作的具体标准，而且对立法项目如何进行审查、论证也没有规范的程序性规定，随意性比较大。对征集的立法项目书面审查较多，深入调研论证不够。
2、起草机制不够健全。近年来，除了法规清理中打捆审议的项目外，大部分法规均由政府部门起草，起草渠道比较单一，人大自主起草、联合起草、委托起草、提前介入起草的工作机制亟待建立和完善。
3、论证、协调机制尚未形成。虽然开展了法规论证，但论证会没有制度化、规范化。立法过程中，由于成本较高、程序复杂等原因，立法听证没有推行，第三方评估机制也亟待引入。
4、审议机制不够完善。一是法规一审后调研修改的时间偏短。常委会对立法案一般实行二审通过，但由于常委会会议间隔仅有2个月时间，留给常委会法制工作机构调研、论证、协调和修改的时间比较紧张，难以对法规案深入研究和修改。二是常委会组成人员审议不够充分。由于常委会会期精简，目前分组审议法规案基本上安排不到半天时间，常委会组成人员难以充分讨论和发表意见建议。
（四）人民群众有序参与地方立法途径不足。
一是参与渠道不丰富、参与范围较窄。虽然法规案在人大网和洛阳日报上公布，看似覆盖面挺大，但并非大多数人都能够看到，特别是广大农村尚未普及报纸网络，导致其无法参与。而且很少采取通过广播、电视、调查问卷、实地走访以及借助新兴媒体等方式，对人大代表、政协委员、社会团体、行业协会、中介组织等特殊群体缺少有效的征求意见方式，难以发挥其在地方立法中的应有作用。二是参与方式选择比较随意，缺少制度规范。大多数情况下，人民群众能不能参与到立法中来，决定权在立法工作部门，人民群众往往是被动的，比如座谈会、论证会请谁参加，往往是由立法工作部门决定的，采取什么方式听取人民群众意见，也多是凭经验和惯例。三是参与广度和深度有限，缺乏反馈机制和实效性。实践中一般是公布法规案，对法规草案的法律依据、制定背景、争议焦点等相关内容公布较少，人民群众获取的立法信息十分有限，对法规案了解不透、参与不到位，很难广泛、深入地参加到立法的全过程，导致实际效果打了折扣。除个别法规案由于涉及公民切身利益受到公众关注外，大部分法规案较少有人关注，即使提出意见也是泛泛而谈，对法规案修改的直接参考作用不大。在公开征集立法项目方面，人民群众提出的立法建议项目更少。另外，还缺少对人民群众意见的反馈说明制度，对收到的人民群众意见有没有采纳或者采纳多少，没有解释和说明，存在“重征集、轻处理”现象。四是专家学者作用发挥不够。市人大法制委、常委会工作机构根据立法工作的需要，召开立法顾问、专家学者座谈会、论证会等都是随机抽取、无偿服务，缺乏计划性和统筹考虑，如何最大限度地发挥他们的作用，还有许多需要在实践中完善的地方。
二、推进科学立法的对策和建议
（一）健全立法体制机制，发挥人大在立法中的主导作用，防止部门利益法律化。
1、人大主导立法项目。立法规划和年度立法计划的编制和确定由人大决定。改变当前立项主要由政府有关部门申报的状况，在立法项目的确定上，要紧紧围绕贯彻落实中央、省委和市委重大战略决策部署，围绕经济社会发展大局，从全面深化改革的现实出发，根据人大代表所提议案和专项工作、执法检查、法规清理、立法后评估、人民群众反映的热点焦点问题，在广泛听取各方面意见的基础上，积极开展立项论证，科学确定立法项目，强化人大在法规立项上的主导作用。
2、人大主导法规案起草。在注重发挥政府在立法中基础性作用的同时，不断拓宽多元化的法规起草渠道。对于综合性强、涉及面广、协调难度大的法规草案，建议由立法机关牵头，组织人大有关专委会或者常委会工作机构、政府有关部门及法制办、行业协会组织、专家学者等相关人员组成综合起草小组负责起草。对有明显利益关系的立法项目，政府职能部门应实行起草回避，由政府法制办负责，或由常委会有关工作机构自行起草。对由政府职能部门起草的法规项目，市人大有关专门委员会或常委会工作机构应积极介入法规起草环节，督促指导有关部门做好起草工作，对可能出现或者已经出现的部门利益倾向及时予以纠正，把一些矛盾和问题解决在法规草案提交人大常委会审议之前。对专业性、技术性强的立法项目，经常委会主任会议决定，委托大专院校、科研机构或社会组织、学术团体组织起草。
3、人大主导立法进程和工作程序。一是要将征求公众意见的工作前移，有时可以放在法规初稿完成后、法规草案形成前。征求意见的方式可以创新。二是对征求意见的对象要精心选择，既要有代表性，又要有广泛性，不能任由参与地方立法的政府主管部门根据需要进行选择。三是重视对各个群体意见的征询和归纳汇总，尤其是注意征求法规所要调整的特殊对象的意见。要借助社团、行业组织、专业协会、学术机构、社会中介机构和基层组织的作用，使他们真正成为政府与社会沟通和交流的桥梁，代表公众表达意愿和反映诉求。
4、充分发挥立法统审机构的职能作用。一是加强工作上的协调。统审机构要积极介入起草工作，在充分尊重并发挥主管部门在起草工作中作用的基础上，对起草中出现的问题能够协调解决的，要与政府及其有关部门研究解决；不能协调解决的，要明确提出问题，依法督促纠正。二是要注意协调法规的内容。要从以下几个环节防止部门利益法律化的渗透和扩张：法规的内容不得与上位法相抵触，尤其是不得随意扩大或者缩小上位法界定的权利义务范围；不得增加、减轻处罚的种类、形式，不得变通法律责任，对公民权利增加限制条件；同级法规之间要衔接和谐，同时注意法规与党的方针、政策相协调，防止为了部门利益通过立法改变政策规定或钻政策空子，造成法规与政策打架。
（二）建立立改废释并举机制，增强法规的及时性、系统性、针对性和有效性。
适应当前立法任务繁重、各方面立法要求迫切的实际情况，综合运用制定、修改、废止、解释等手段，做到多种手段衔接协调，全方位推进立法工作，增强法规的协调性、及时性、系统性、有效性。一要因时“立法”。一方面要抓紧制定法律配套法规，另一方面，要根据我市改革发展要求及时制定规范地方事务的法规，更加有针对性地解决实际问题。二要适时“改”法。既要注重及时修改与上位法不一致、与改革发展不适应的法规，同时还要考虑对法规之间不够协调的规定进行修改，尤其要注意防止出现因上位法修改所带来的相抵触或者不一致问题。三要及时“废”法。对于一些明显不适应我市改革发展要求、实际上已不适用的法规要及时予以废止。四要加强“释”法。对于法规的规定需要进一步明确具体含义，或者法规制定后出现新的情况，需要明确界限、适用法规依据的，要更多地通过立法解释的方式作出处理。当前要本着积极稳妥、先易后难、先简单后复杂的原则，对于需要部分修改和废止的地方性法规，各方面意见比较一致、条件成熟、修改任务不重的，采取捆绑式的方式，由常委会相关工作机构会同政府有关部门，负责起草修改或者废止法规的决定草案，经主任会议审议后，由主任会议向市人大常委会提出修改或者废止法规的议案；对于需要全面修订的地方性法规，由于工作量比较大，常委会相关工作机构将意见反馈给市政府及有关部门，由他们按照立法程序向市人大常委会提出修订法规的议案。 （未完待续）