关于我市供给侧结构性改革的调研报告
丁成成
2015年11月，中央财经领导小组第十一次会议指出，在适度扩大总需求的同时，着力加强供给侧结构性改革，着力提高供给体系质量和效率，增强经济持续增长动力，推动我国社会生产力水平实现整体跃升。经中央经济工作会议定调后，以去产能、去库存、去杠杆、降成本、补短板为重点的供给侧结构性改革正式在全国启动。
洛阳作为一个老工业基地，加快推进供给侧结构性改革是适应和引领经济发展新常态，让五大发展理念在洛阳落地生根的必然要求；是让市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用，激发市场主体活力的有效途径；是老工业基地焕发新活力、实现市委“四高一强一率先”奋斗目标的关键举措。
市人大常委会紧扣中央、省委市委工作要求，8月24日，在吴中阳、刘湖镜两位副主任带领下，组织部分常委会委员、人大代表对我市供给侧结构性改革进行了专题调研，现将调研情况报告如下：
一、我市供给侧结构性改革主要做法
（一）出台政策框架，明确改革目标任务。市委、市政府高度重视供给侧结构性改革，在深入调研、充分论证的基础上，结合洛阳实际，相继出台了《市委市政府关于推进供给侧结构性改革的意见》和去产能、去库存、去杠杆防控金融风险、降低实体经济负担、深化国企改革、处置“僵尸企业”、简政放权等“1+7”政策框架，并将相关目标分解落实到市直部门和县（市、区），细化任务，确定了各项工作的责任主体、阶段目标、路线图、时间表，跟踪督办问效，确保各项工作扎实推进。
（二）紧扣“三去”目标，减少无效低端供给。一是坚定不移去产能。政府出台了《洛阳市淘汰落后产能、设备和产品工作计划（2016—2020年）》《洛阳市2016年淘汰落后产能工作实施方案》，按照全省统一部署，做好淘汰煤炭、钢铁等落后产能工作。不再批复钢铁、电解铝、水泥、平板玻璃新增产能项目。淘汰国家明令禁止使用的工艺技术与装备，对高污染、高耗能、低附加值产品制定淘汰计划，倒闭落后产能退出市场。去产能的同时，注重支持培育先进产能，支持百强百高企业、培育小巨人企业、扶持中小微企业，促进产业升级和产品更新换代，全面构建“565”现代产业体系。二是精准施策去库存。坚持控增量和减存量同时发力，积极采取财税补贴、调整公积金政策、棚改货币化安置、支持农民工购房等政策措施，有效消化房地产库存总量，促进房地产市场平稳健康发展。今年1—7月份，全市商品房入市面积388.9万平方米，同比下降9.1%；销售面积601.7万平方米，同比增长55.3%；货币化安置住房7458套，房地产库存消化周期由去年底的18个月降为15个月，库存压力有所缓解。三是严控风险去杠杆。围绕“置换存量、优化结构、降低成本”统筹做好化解政府债务风险、金融机构风险和民间融资风险三项工作。加强政府债务管理，严控新增政府债务，积极做好存量债务置换工作，今年以来置换存量债务82.8亿元；强化金融机构风险防范，督促加大资本补充力度，通过增加自有资本、引进战略投资者等方式降低杠杆。创新金融服务，综合运用多种手段降低融资成本，化解民间融资风险。
（三）深化国企改革，推动供给侧结构性改革纵深发展。一是分类分层推进市属县属国有企业改革。对全市95家市属国企和149家县属国企，按照商业类和公益类、大中型和小微型、效益良好型和扭亏无望型等不同类别，有区别有重点有针对性地制定改革方案，一企一策、推进改革。二是支持服务驻洛央省企深化改革。深化地企合作，支持和服务76家驻洛央企、20家驻洛省企深化改革。重点做好加快剥离企业办社会职能和推进驻洛央企“三供一业”分离移交工作。三是持续推进市出资企业脱钩改制及重组整合。稳步推动我市34个市直单位与所管理的95户市出资企业脱钩，脱钩后的企业国有资本将重组整合纳入经营性国有资产集中统一监管体系。四是规范国有资本投资（运营）公司的监督管理。以管资本为主加强国资监管，健全国有企业规划投资、改制重组、产权管理、业绩考核、选人用人、薪酬分配等制度，注重事前规范制度、事中加强监控、事后强化问责，逐步实现由行政化管理向法治化、市场化的监管转变。
（四）推进简政放权、放管结合，双管齐下“降成本”。一是深化行政审批制度改革。深入推进商事制度改革，在全省率先推行企业投资负面清单管理模式，全面落实“先照后证”“三证合一”，不断降低市场准入门槛，推进“互联网+政务服务”，实现“一号”申请、“一窗”受理、“一站”服务、“一网”通办。推进行政审批体制改革以来，全市共取消、调整行政审批事项222项，行政审批环节、审批时限平均压缩20.9%和32.2%，为企业“松了绑”、为市场“腾了位”。二是优化企业服务降低实体经济负担。成立企业服务办公室，搭建了产销对接、银企对接、用工对接、产学研对接、企业反映问题受理转办等“五大服务平台”，建立完善了政企沟通、地企合作、问题办理、督办通报、重点企业服务、政策宣传等“六项机制”。制定了《切实降低实体经济负担工作方案》，全面推进“营改增”，落实增值税、企业所得税等小微企业税收优惠政策。清理规范了102项行政事业性收费和经营服务性收费项目。扩大电力直接交易范围，落实电价调整政策，预计全年可为企业减少电费支出1.3亿。按照省统一部署阶段性降低养老、工伤、失业、生育保险费率和住房公积金缴存比例，今年将为企业减少支出2.3亿元以上。
（五）多措并举补短板，扩大有效中高端供给。我市通过实施改造提升传统产业和培育壮大新兴产业“双轮驱动”，实施加快发展高端制造业和高端服务业“双高引领”战略，积极谋划新的产业布局，着力培育新的增长动能。一是构建“五强六新五特”现代产业体系。我市把加快构建现代产业体系作为核心支撑，确立了“五强六新五特”现代产业体系，着力做大做强先进装备制造、新材料、高端石化、电子信息、旅游五大主导产业，积极培育机器人及智能制造、新能源、生物医药、现代物流、电子商务、金融六大新兴产业，大力发展文化产业、科技服务、牡丹、健康养老、高效农业五大特色产业，致力到2020年千亿级产业集群从现有的1个拓展到7个（装备制造、新材料、高端石化、电子信息、旅游、机器人及智能制造、新能源），营业收入超百亿企业从现有的7家增长到15家。二是巩固提升传统产业。坚持有取有舍、有保有压的原则，把传统优势产业转型升级作为基础，通过延链补链、战略重组、技术改造等方式，推动传统优势产业不断向中高端迈进。制定出台《洛阳市企业技术改造工作方案》，实施“五十百”技术改造升级工程（着力抓好5个技术改造标杆企业、10个企业改造示范项目、100个重点技术改造项目），引导企业标准化、智能化、绿色化改造，使供给体系由粗放式发展向精细化转变，全面提升供给体系的质量和效率。三是培育壮大战略新兴产业。把发展壮大新兴产业作为抢占未来发展制高点的重要抓手，出台了《洛阳市2016年战略性新兴产业发展专项工作方案》，建立了战略性新兴产业重点项目库，有针对性地布局、培育、发展战略性新兴产业，全年实施163个重大项目。在机器人及智能装备领域，实施了十大领域重点示范应用、“131”重点企业培育工程等五大工程。积极培育现代金融、现代物流、科技服务、电子商务等高端服务业，着力延长产业链，提升价值链。上半年，战略性新兴产业实现主营业务收入1089.6亿元，同比增长21.1%，高于工业平均增速16.1个百分点。
二、我市供给侧结构性改革存在的困难和问题
（一）改革政策框架不够完善。为了推进我市供给侧结构性改革，市委、市政府确定了“1+7”政策框架，但由于国家工信部、发改委尚未出台处置僵尸企业总体方案，我市对于僵尸企业的界定标准、处置目标范围、相关配套政策等把握不明朗，因此我市处置僵尸企业方案尚未出台，对供给侧结构性改革“去产能”方面改革推进有一定影响。
（二）改革政策存在供需不匹配、落实不到位现象。调研中发现我市供给侧结构性改革政策制定出台后，有些政策的执行和措施实施存在着“有令无行”现象，比如：行政审批、简政放权力度还不够大，税费改革降低企业成本效果不够明显、贷款难、融资难融资贵等现象依然存在。
（三）政府过大发挥干预作用。推进改革的过程中尤其是国企改革方面，还存在一些政府过多的使用行政手段直接干预市场和资源配置的行为，这些容易造成弱化市场竞争、资源配置不平衡等不良影响。
（四）产业结构不合理，缺少品牌企业引领。由于我市工业结构偏重，目前第二产业依然是我市经济增长的重要来源。对比发达地市经济的发展，我市第三产业结构比重偏低。究其原因，服务业缺少领军企业，增速相对较慢。全市服务业发展规模受体制机制、制造业水平、人口规模等因素影响，服务业增速与全省相比，增长相对较慢，领军企业数量少，带动力不足。2015年，全省服务业平均增速10.5%，洛阳市增速10.3%，居全省第13位。全省公布的百家服务业领军企业中，洛阳只有6家，与全省副中心城市地位不相称。
（五）增加公共产品供给不足。从目前我市供给侧结构性改革推进情况看，重点集中在实体经济方面的改革。但是对医疗、教育、养老等方面的公共产品供给改革差强人意。政府在供给侧改革中忽视了属于政府职能、与群众生活息息相关的公共产品改革。
（六）地方特色供给政策不突出。洛阳作为老工业基地，改革中存在着机制障碍、活力不足、产能过剩等困难和问题很多，政策的制定针对这些问题有所偏重。但对立足于洛阳本地特色政策的制定把握不是很多。比如补短板改革中，对洛阳特色农业、特色旅游业、精准脱贫、环境污染治理等的改革重视不够、涉及不多。
（七）“去库存”局限于单纯的楼市“去库存”。我市作为工业城市，工业领域资产规模库存过大，无效低端产品过多，严重制约了企业的发展和我市经济的长期稳定，所以工业去库存同样意义重大，但我市目前的相关去库存政策局限于房地产行业的去库存政策，这种导向需要改变。
（八）“去杠杆”政策仅仅针对金融领域的“去杠杆”。这次供给侧改革，主要是针对实体经济领域中的问题，尤其是着力解决工业领域中服务于投资的部分采掘业、冶炼加工业和设备制造业中产能严重过剩，行业经营环境日趋恶劣的问题。金融领域中的问题不是政策的着力点。尽管实体经济去杠杆，会牵涉到实体和金融两方面，但是供给侧改革中的去杠杆，主要还是针对实体企业或地方政府杠杆水平过高，杠杆率增长过快，财务负担过重等问题。单就金融业的杠杆率来看，总体上不高，一些金融行业还需要继续增加杠杆率。
（九）改革过程中对高端人才的激励约束机制和减员员工的安置工作力度不够。高端人才是企业所必须的，保持核心人才稳定性才能为企业改革提供支撑，高端人才的流失也亟待解决，目前我市面向高端人才所建立的激励约束机制还不够完善；企业的改革不可避免面临裁员，对改革中减员的员工，对他们的安置措施还不够完善，如果忽视这部分人，对我市经济发展和社会安定会造成一定影响和隐患。
（十）部分企业对供给侧结构性改革存在消极情绪。供给侧结构性改革实体经济企业是重要的主体，尤其是国有企业在推进各项改革中发挥带动性作用。但是目前随着改革的推进，去产能、降成本、处置“僵尸企业”、兼并重组、“三供一业”等任务繁杂艰巨，一些企业出现了畏难情绪和观望态度，积极性不高，影响了改革的总体进程。
三、对我市供给侧结构性改革的意见和建议
（一）加强监管力度，确保改革成效落到实处。供给侧结构性改革成败的关键在于是否把改革措施落到实处。政府应当建立工作台帐，细化工作任务和时间节点，把供给侧结构性改革列入政府重点督查事项和目标考核内容，强化监管监督。
（二）准确定位，合力完成改革任务。供给侧结构性改革主要是依托市场化推进的，要以企业为主，按照市场化方式予以规范，充分尊重企业意愿，成熟推进。政府不能以供给侧结构性改革之名行微观干预之实，走产业政策指导投资的老路，应着眼市场化，转变政府职能，建设服务型政府，真正落实简政放权和放松管制等职能。但是改革中政府也应适时发挥作用，避免改革中出现恶性竞争、资源浪费、环境污染等现象。因此，政府在改革中既不能缺位，也不能越位。
（三）培养龙头企业，激发现代服务业新活力。加快发展第三产业，是今后我市经济社会发展的重点，对促进我市国民经济的发展，提高人民生活质量具有重要意义。要加大引进整合力度，培育行业领军企业。把引进服务业龙头企业列为全市招商引资重要方向。围绕现代物流业、以研发为重点的生产服务业、文化产业、现代旅游业等重点领域，紧盯国内外知名服务业大集团、大公司，重点引进行业龙头企业、重大项目，以此带动我市服务业全面发展。
（四）补齐关键领域和薄弱环节短板，激发改革发展潜力。改革中，在重视实体经济的同时，要重视关键领域和薄弱环节方面的发展，多“雪中送炭”，少“锦上添花”，以此增强改革的整体性、协调性。补齐脱贫短板，对贫困村给予一般转移支付资金扶持，对贫困户给予产业发展资金扶持；补齐创新短板，充分发挥洛阳老工业基地优势，把握郑洛新国家自主创新示范区的发展机遇，坚持不求所有，但求所用，最大限度用好创新资源；补齐人才短板，落实各项人才政策，研究制定高层次人才认定、创新人才双向流动等方面配套措施；补齐基础设施短板，重视医疗、教育、养老等涉及民生的事项，给予政策支持和资金投入；补齐环境短板，避免改革中对资源的浪费和对整体环境的污染，加大监管力度，制定惩治措施。
（五）整体把握改革任务，避免目标片面化。要正确把握国家政策，正确解读供给侧结构性改革中各项任务目标。要全面把握，不能顾此失彼。如：在去库存、去杠杆改革方面针对楼市库存和金融杠杆的政策措施很多，忽略了其他领域方面的改革。要注意到去库存改革对我市工业领域同样意义重大，去杠杆改革对我市实体企业和政府杠杆水平过高、杠杆率增长过快、财务负担过重同样有着重要作用。因此，制定政策要把握全局，统筹兼顾。
（六）重视改革存在问题，妥善安置分流员工。作为供给侧改革任务之一，去产能面临着资产处理、债权债务、兼并重组、转型升级等一些问题，其中员工的安置是牵涉面最广、难度最大的问题之一。做好职工分流安置，一要努力创造更多就业岗位，落实和完善援助措施，鼓励企业吸纳、公益性岗位安置、社会政策托底等渠道；二要对职工思想观念进行引导。正确看待转岗，加强政策宣传，消除思想顾虑和心理恐慌，鼓励创业、转岗再就业。
（七）明确改革思路，分清轻重缓急。供给侧结构性改革是一个长期的过程，改革思路要区分轻重缓急，应加快推进短期内见效快的改革项目，如：在降成本改革中，从宏观层面，要提高政府公共服务能力和水平，继续简政放权，放松行政管制，推进政务公开，提高行政效率等，这是见效最快的改革措施，能激发市场主体活力和创造力降低企业负担，优化市场环境，对推进供给侧结构性改革具有重要作用。从微观层面，要降低电力价格、物流成本等。积极落实各类税费优惠政策，加强营改增税收改革，以财政收入的“减法”，换取纳税人负担的“除法”、企业效益的“加法”，实现市场活力的“乘法”。
（八）鼓励企业自主创新，激发国企新动力。习近平总书记提出，要“理直气壮地做强做优做大国有企业”。改革中的阵痛，是为了重生。作为企业，应当摒弃杂念，加强自身管理，进行内部创新，优化组织结构，积极投入到供给侧结构性改革中。作为政府，应当引导企业并提供利好的政策支持，简政放权，帮助企业重组，减免税费切实降低企业成本负担。此外，还要建立容错机制，划红线、明政策，为企业放手改革、大胆管理提供制度保证，使企业轻装上阵，积极投身供给侧结构性改革这场攻坚战。