关于《洛阳市旅游条例（修订草案）》的说明
——2016年6月28日在市十四届人大常委会第二十二次会议上
市旅游发展委员会主任 王晓辉
主任、各位副主任、秘书长、各位委员：
根据市人大立法计划和市政府立法工作安排，市旅游发展委员会起草了《洛阳市旅游条例（修订草案）》（以下简称《条例（修订草案）》），经6月16日市政府第51次常务会议讨论通过。现将有关情况说明如下：
一、现行《条例》修改的必要性
《洛阳市旅游条例》（以下简称《条例》）于2009年8月20日经洛阳市第十三届人民代表大会常务委员会第五次会议通过，2009年9月25日河南省第十一届人民代表大会常务委员会第十一次会议批准，自2010年1月1日起施行。《条例》施行以来，在推动我市旅游业健康快速发展、规范旅游市场秩序、提升旅游服务质量、保障旅游者合法权益等方面发挥了重要作用。
近年来，随着经济社会的发展，我市旅游业发展迅猛，新的旅游发展业态、旅游服务方式等不断涌现，再加上《中华人民共和国旅游法》（以下简称《旅游法》）的颁布实施，《条例》中的诸多内容已不能适应当前我市旅游业发展形势的需要，对其修改显得尤为必要和迫切：
（一）修改《条例》是贯彻落实国家法律制度的需要
法制保障对于旅游业的持续健康发展具有重要的支撑和推动作用。2013年10月1日，《旅游法》正式施行，标志着中国旅游业进入依法治旅、依法兴旅的新时代。《旅游法》针对旅游业发展过程中的突出问题，明确了旅游者、旅游经营者和政府部门的权利义务与责任。目前，《条例》中与《旅游法》存在不一致的内容，需要按照法制统一原则进行修改。此外，2014年8月，国务院出台了《关于促进旅游业改革发展的若干意见》，2015 年7月，国务院出台了《关于进一步促进旅游投资和消费的若干意见》，对拓展旅游发展空间、优化旅游发展环境、完善旅游发展政策、促进旅游投资和消费提出了新要求，《条例》有必要予以贯彻落实。
（二）修改《条例》是适应我市旅游业发展变化的需要
随着全域旅游时代和大众化旅游时代的到来，旅游已成为全民旅游，游客从过去单纯的景点观光到现在越来越重视旅游过程的品质和体验。《条例》施行的六年来，洛阳经济社会发展迅速，休闲养生、乡村旅游等新兴旅游业态蓬勃兴起，旅游者的消费观念和选择出行的方式都发生了较大变化，出现了俱乐部、车友会、网络组织者等多种新的组织形式，对旅游业的综合协调和监管以及旅游企业的经营模式、服务质量都提出了更高的要求。在地方立法层面，从新兴旅游业态促进与规范的角度进行制度设计，既是适应旅游业发展变化的需要，也有利于满足人民群众日益增长的游览、度假、休闲需求。
（三）修改《条例》是建设国际文化旅游名城的需要
2010年10月，市委九届十五次全会确立了“将洛阳建设成为国际文化旅游名城”的发展定位。2012年3月，我市出台了《关于印发洛阳市建设国际文化旅游名城行动方案的通知》（洛发〔2012〕1号），国际文化旅游名城建设正式启动。2016年1月25日，省领导谢伏瞻在《省政府工作报告》中明确提出要“整合旅游资源，加快打造郑汴洛焦国际文化旅游名城。”经过6年来的不断努力，一方面，建设国际文化旅游名城已经成为全市干部群众的一致共识，为进一步凝聚发展合力，我们认为需要将这一共识以立法的形式进行固化，实现一张蓝图绘到底；另一方面，我市国际文化旅游名城建设取得了一定成效，在旅游业的促进与发展、旅游规划与资源保护、旅游者行为规范与权益保障等方面开展了积极探索，形成了一些切实有效的做法，需要通过立法将其制度化、长效化，从而为建设国际文化旅游名城提供法律保障。
二、《条例（修订草案）》的起草过程和体例设计
（一）起草经过
自今年3月《条例》修改工作正式立项以来，市旅发委、市政府法制办积极开展调研起草工作。旅发委成立了工作领导小组，由我任组长，委各位副主任任副组长，各科室及二级机构负责人任成员，制定了具体工作方案。在召开县（市、区）旅游主管部门和旅游行业单位座谈会、参加市人大调研、网上征求意见的基础上形成了《条例（修订草案）》初稿。随后，在法制办的主导下，分别征求市直相关部门、旅游行业单位、高校旅游专家、政府立法顾问等意见建议，反复研究修改。在《条例》修订过程中，市人大常委会白志刚主任、市人大常委会民族侨务外事工作委员会张涛主任等领导高度重视，主动听取市旅发委关于《条例（修订草案）》进展情况汇报，并指导条例修订工作。市旅发委、市政府法制办与市人大常委会民侨外工委、市人大常委会法工委保持及时沟通。最终，经吸收各方意见，先后七易其稿，形成了目前的《条例（修订草案）》。
（二）修改原则
根据市人大领导提出的要坚持“有利于促进洛阳旅游业的整体发展、有利于洛阳旅游资源的保护利用、有利于保护旅游者和旅游经营者合法权益、有利于强化旅游行政执法”的总体要求，在《条例》修改过程中，我们注重把握以下几个原则：一是坚持法制统一原则。紧扣《旅游法》的立法精神，以《旅游法》和相关法律、行政法规为依据，切实做到不与上位法相抵触，努力维护社会主义法制统一。二是不照抄照搬原则。根据《立法法》的要求，凡《旅游法》已有规定的，不再重复规定，避免“小法”抄“大法”，“后法”抄“前法”。如《旅游法》对于旅游者、旅游服务合同、旅游纠纷处理等，规定的都比较具体，对这些内容，《条例（修订草案）》不再规定。三是增强可操作性。结合我市实际，对《旅游法》、国务院文件的规定进行细化和落实，使条例更加管用、实用、好用。如对乡村旅游发展规划编制、景区游客最大承载量和瞬时承载量等进行了具体规定。
（三）体例设计
《条例》共八章，主要包括旅游业的促进与发展、旅游资源的开发与保护、旅游经营与服务、旅游者行为规范和权益保障、旅游监督管理、法律责任等内容。《旅游法》共分十章，以保障旅游者的合法权益为核心，明确了政府部门、旅游经营者和旅游者之间的权利义务与责任。《条例》早于《旅游法》颁布，比较符合洛阳旅游业的实际情况，与《旅游法》相比较，《条例（修订草案）》增加了一些符合本市旅游业发展现状的条款，体例结构具有较强的地方特色，建议予以保留。
三、修订的主要内容
原《条例》共58条，《条例（修订草案）》共49条，其中对上位法已有具体规定的17条内容进行了删除，对原条文的13条内容进行了修改，新增条款8条。
《条例（修订草案）》的主要内容，包括总则、旅游业的促进和发展、旅游规划与资源保护、旅游经营与服务、旅游者行为规范和权益保障、旅游监督管理、法律责任和附则八个方面。
（一）促进旅游业管理体制完善
1.明确各级政府管理职责
旅游业是综合性和关联性很强的产业，涉及旅游、文化、文物、园林、农业、发改、交通等多个部门。旅游业的发展，离不开各级政府的统筹协调。《旅游法》第七条规定“县级以上地方人民政府应当加强对旅游工作的组织和领导，明确相关部门或者机构，对本行政区域的旅游业发展和监督管理进行统筹协调。”因此在《条例（修订草案）》第一章总则中明确“市、县（市、区）人民政府应当按照全域旅游的发展理念，加强对旅游工作的组织和领导，把旅游业发展纳入国民经济和社会发展规划，建立健全旅游综合协调机制，着力打造国际文化旅游名城。市、县（市、区）人民政府应当建立健全旅游综合监督管理机制，有条件的县（市、区）人民政府还应当建立专门的旅游行政执法机构。”（第三条）
2.细化旅游主管部门职责
为适应旅游业发展新形势下旅游主管部门职能转变的需要，《条例（修订草案）》将旅游主管部门职能由原来的“综合协调、公共服务、监督管理和指导工作”完善为“统筹谋划、资源整合、综合协调、产业促进、市场营销、公共服务、监督管理和指导工作”（第四条）。
3.明确兼职委员制度
为形成发展合力，共同推动我市旅游业快速健康发展，为国际文化旅游名城建设提供有力支撑，《条例（修订草案）》将市旅游主管部门实行的兼职委员制度，以立法形式固化。
（二）促进旅游业健康发展
1.支持旅游新业态健康发展
目前旅游业已形成多元化发展的新格局。乡村旅游、生态旅游、文化旅游、研学旅游、寻根旅游等新型旅游方式蓬勃兴起，自驾游、网络旅游等新兴业态层出不穷。《条例（修订草案）》从加大旅游供给侧改革，满足旅游者日益多元化需求的角度，明确提出依托各类旅游资源，发展研学旅游、寻根旅游、乡村旅游、红色旅游等特色旅游业态。
2.推进旅游公共服务
《旅游法》明确规定“完善旅游公共服务”。与《旅游法》的要求和发达旅游城市相比，我市的旅游公共服务体系建设仍然缺乏系统化部署，公共服务覆盖面还不够广泛。《条例（修订草案）》从推进提供公共服务的角度，鼓励、引导社会资本和社会力量参与旅游公共服务，旅游主管部门可以通过政府购买服务的方式提供旅游公共服务。规定市、县（市、区）人民政府应当加强旅游公共服务体系建设，完善各项旅游公共服务设施，加强智慧旅游建设，建立和完善公共信息共享和服务机制，提供相关旅游信息。还规定旅游行政管理部门应当建立旅游监测和旅游公共信息数据服务平台，采集和发布相关数据。同时，规定相关行政管理部门应当支持并与旅游主管部门实现涉旅信息共享等工作。
3.降低政府采购旅游服务门槛
按照国际惯例和《国务院关于加快发展旅游业的意见》，旅行社可以参与政府采购，但随着旅游业的快速发展，旅游服务企业的类型也越来越多，部分省市出台的旅游条例（如《辽宁省旅游条例》）已经明确将旅游服务由委托旅行社扩大到具有资质的旅游服务企业。结合我市旅游业发展实际情况，《条例（修订草案）》明确“国家机关、事业单位和社会团体可以按照国家有关规定，委托旅行社等具有资质的旅游服务企业承办交通、食宿、会务、接待等服务事项。”在降低旅游服务企业承办政府采购旅游服务门槛的同时，将旅游企业的服务范围由三项扩大为五项。
（三）促进旅游规划与资源保护
1.调整旅游发展规划责任主体
近年来，我市旅游业呈现蓬勃发展之势，但同时也存在着无序开发、重复建设、发展不平衡等问题，制约了我市旅游业的快速健康发展。为推动我市旅游业的转型升级，真正落实创新、协调、绿色、开发、共享的发展理念，根据《旅游法》第三章第十七条的要求，《条例（修订草案）》明确了各级人民政府是编制旅游发展规划的责任主体。同时，为推动我市乡村旅游提档升级，结合我市实际，《条例（修订草案）》明确规定“县（市、区）、乡（镇）人民政府应当根据旅游业发展实际，编制并实施乡村旅游发展规划，推动乡村旅游发展”。（第十七条）
2.避免旅游项目重复建设
为避免重复建设、同质化竞争，造成资源浪费，实现我市旅游业的可持续发展，《条例（修订草案）》规定“旅游资源开发建设项目应当符合旅游发展规划并按照规定办理有关手续；有关行政管理部门在项目审批前，应当征求同级旅游主管部门的意见”。（第十二条）
3.强化旅游资源的普查、保护和利用
旅游资源是旅游业发展的基石，各类文化文物、自然景观资源具有不可再生性。为推动旅游资源的科学保护和有序开发，《条例（修订草案）》明确规定“旅游主管部门应当对本行政区域内的旅游资源进行普查、评估，建立旅游资源数据库，并协调旅游资源保护和利用”。（第十三条）
（四）规范旅游经营与服务
1.规范网络旅游经营
近年来，随着互联网和移动信息技术的发展和普及，通过网络经营旅行业务、提供旅游服务的企业越来越多，以“携程”等为代表的网络旅游经营者迅速崛起。与传统门店销售模式相比，网络为旅游者带来更便捷的消费体验，但同时网络欺诈、非法经营旅行社业务等现象也与日俱增。对此，《旅游法》第四十八条规定，通过网络经营旅行社业务的，应当依法取得旅行社业务经营许可。
《条例（修订草案）》规定“通过网络经营旅行社业务的，应当依法取得旅行社经营许可，并在其网站主页的显著位置加贴营业执照的电子链接标识，标明其旅行社经营许可证信息。代理其他旅行社旅游产品的，应当核实旅游产品实际提供商的营业执照和经营许可，并在旅游产品页面的显著位置标明旅游产品实际提供商的旅行社经营许可证信息，并表明其代理社身份。第三方交易平台为旅行社提供交易服务的，应当核实旅行社的营业执照和经营许可，并在旅游产品页面的显著位置标明旅游产品实际提供商的旅行社经营许可证信息。”（第二十条）
2.禁止无资质企业从事经营性质旅游业务
随着旅游业的快速发展，俱乐部、车友会、网络组织者等新的组织形式层出不穷，在为旅游者提供快捷旅游服务的同时不同程度的存在着损害旅游者合法权益的现象，《条例（修订草案）》从保护旅行者的合法权益，明确规定“俱乐部、车友会、网络组织者等未取得旅行社经营许可证的，不得从事经营性质的旅游业务”。（第二十一条）
3.加强旅游安全管理
旅游安全关系着旅游者的生命和财产保障，没有安全就没有旅游活动的顺利进行。近年来，随着出游人数快速增长，各地重大意外伤害事故频发，旅游安全越来越为社会所关注。《旅游法》设专章安全保障责任加以明确，《条例（修订草案）》从贯彻落实上位法的角度，专门作了细化规范。一是应当遵循安全生产的原则，严格遵守安全生产相关法律法规和安全技术规范；二是建立安全管理责任制；三是实行景区流量控制制度，核定景区游客最大承载量和瞬时承载量。另外，还对景区的游览标识系统作了规定。
（五）强化旅游监督管理
1.明确监督管理原则
旅游业涉及多级政府、多个部门，实现有效旅游监督管理，需要各级政府、各相关部门的积极配合。《国务院办公厅关于加强旅游市场综合监管的通知》（国办发〔2016〕5号）要求“地方各级人民政府要建立健全旅游综合协调、旅游案件联合查办、旅游投诉统一受理等综合监管机制，统筹旅游市场秩序整治工作”，并明确提出“按照‘属地管理、部门联动、行业自律、各司其职、齐抓共管’的原则”。因此，《条例（修订草案）》明确“市、县（市、区）人民政府应当按照 ‘属地管理’原则加强对旅游市场的监督管理，建立健全旅游市场综合治理机制。”（第三十八条）
2. 明确各相关部门的监管责任
《国务院办公厅关于加强旅游市场综合监管的通知》（国办发〔2016〕5号）明确了公安、工商、交通运输、文化、税务等11个部门职责。《条例（修订草案）》增加了我市民族宗教、文化、卫生、工商、质监、安监、发改、食品药品等部门的监督检查职责。（第三十九条）
通过此次修订，力求使修订后的《条例》能够契合我市旅游业发展现状，适用我市旅游业发展需求， 从法律层面保障我市旅游业健康持续发展，为实现我市“依法治旅、依法兴旅”的目标奠定坚实的法治基础。
以上说明和《条例（修订草案）》，请会议审议。