对地方立法统一审议与初审关系的检视（一）
——以完善地方人大立法审议工作机制为视角
牛振宇
地方立法实行统一审议，是《立法法》为规范地方立法行为、提高地方立法质量而创设的立法程序，也是地方立法体制改革的一项重要举措，其在地方立法创新中承担着维护国家法制统一、遏制不当部门利益的重要使命。[注释：
全国人大常委会法工委在《立法法》解读资料中指出：地方性法规采用统一审议的目的，就是为了更好地规范立法行为、提高立法质量，克服立法中的部门利益倾向，维护法制的统一。参见张春生主编：《中华人民共和国立法法释义》，法律出版社2000年版，第323页。]
然而，在依法治国、法治立国的今天，在单一制国家结构下，地方性法规制定中时而出现的“立法寻租”和“特立独行”等现象表明，统一审议程序的立法预期是否得以实现令人生疑，“恶法非法”等正义价值在地方立法中应当修复并实质回归！
地方立法制度中存在多次审议的工作机制，但由于各审议组织之间的关系微妙，特别是在对法规案从立项到结构乃至内容存在诸多认识差异的情形下，形式上的统一审议能否真正达到实质上的认识统一，就成为地方立法实践必须面对并予以解决的问题。笔者拟以统一审议与初审关系为视角，对统一审议程序加以研究、分析与反思。
一、统一审议程序与初审程序的关系
较之以往，统一审议程序的设置改变了法规案的调研、论证、草案修改等具体工作由人大相关专门委员会负责办理的线性审议流程，嵌入了“法制委员会”统一审议的程序。统一审议前承相关专门委员会的初审和常委会的一审，后接常委会主任会议（以下简称主任会议）的审议和常委会的二审，承上启下的桥梁作用十分明显。
从地方立法实践看，除了主任会议提出的法规案外，无论是地方政府提出的法规案，各专门委员会提出的法规案，还是常委会组成人员联名提出的法规案，在列入常委会会议议程前，相关专门委员会首先对其进行初步审议是成例。[ 对于这三类法规案，各地均规定人大常委会主任会议可以决定提请人大常委会会议审议，或者先交有关的专门委员会审议、提出报告，再决定列入常委会会议议程。但立法实践中先交由相关专门委员会初审是通行做法。]初审需要对法规案是否列入常委会的会议议程提出审议意见，而其对法规草案中存在的主要问题提出的修改建议对常委会一审具有提示、导向作用，并在一定程度上决定了法规案的走向，因而在整个法规案的审议流程中居于“把守入口”的地位。
而在常委会一审后，根据常委会组成人员、有关专门委员会的审议意见和其他有关方面提出的意见，法制委员会需要召开全体会议，对法规案进行统一审议，对初审和一审程序中提出的各种意见作出选择，并说明取舍的理由，必要时还应当就法规案的有关问题以召开座谈会、论证会、实地考察等多种形式进行调查研究，在更大的范围内听取意见。依据审议情况，法制委员会需要提出审议结果报告、修改情况报告和法规草案修改稿，由主任会议决定交付人大常委会会议审议。
统一审议是一种综合性、全面性的审议。肩负着维护国家法制统一、遏制不当部门利益双重使命的统一审议程序，决定了法制委员会有权对其他专门委员会的初审意见进行评价取舍，而且统一审议的结果最终要交付常委会进行二审，甚至是三审。[ 比如2013年《浙江省地方立法条例》第三十二条规定：实行三次审议的地方性法规案，常务委员会会议第二次审议时，在全体会议上听取法制委员会关于地方性法规草案修改情况和主要问题的汇报，由分组会议进一步审议；常务委员会会议第三次审议时，在全体会议上听取法制委员会关于地方性法规草案审议结果的报告，由分组会议对地方性法规草案修改稿进行审议。]尽管其主要是协助常委会二审时作出修改抉择，但在很大程度上影响着法规案的最终命运，因此在审议流程中作用更为突出。特别是在地方立法不断技术化、专业化、复杂化的今天，在人大常委会会议期限短、审议项目多、审议能力整体不足的现实情况下，由专业性的法制委员会就法规案的必要性、合法性、有效性等进行统一审议，并向常委会提交成熟的法规草案修改稿，等于为最终的审议结论达到“论证充分、分析透彻、评价有据”提供坚实的基础，甚至可以说统一审议的质量实际上决定着常委会其后的集中审议质量。显然，相对于进行初审的其他专门委员会，承担统一审议职能的法制委员会在地方立法中应当具有更加优势的地位。
但是，决不能由此认为初审与统一审议是接力关系，对法规案的审议各管一段；也不意味着初审与统一审议存在审议权力的大小之分，初审要绝对服从于统一审议。相反，统一审议应当是在对各方面意见进行分析、比较、论证后，形成统一审议意见，因此二者应当是分工配合又相互制约的关系，审议侧重点虽然不同，但都服务于常委会的集中审议，都是为了提高法规案的最终审议质量。
二、统一审议程序与初审程序的冲突
“立法的过程，既是一个设定规范的过程，也是价值博弈、权衡与选择的过程。”[ 赵喜平：《地方立法审议标准刍议》，源自中国人大网：http://www.npc.gov.cn，访问日期2014年2月21日。]立法可以规约人们的行为，但规约只是立法的作用而非真正目的。实际上，通过规约人们的行为，只是为了达到立法者价值导向之目的。
作为法规案的审议者，每个人都会有自己的价值观，而每个人的价值取向都有可能对立法过程产生不同程度的影响。因此，在地方立法过程中不仅存在着立法所欲调整的不同利益主体之间的价值冲突，在立法者内部也会存在不同价值观的碰撞。
在现行地方立法机构的制度设计中，其他专门委员会都是按照地方政府部门和法检两院的职能以业务对口为原则设置的，而且专门委员会的部分成员就来自于对口职能部门，加之日常工作中的紧密联系，相关专门委员会与对口职能部门之间往往具有天然的亲密关系。在此情形下，相关专门委员会进行法规案初审时，站在对口职能部门的角度上，尽可能维护其利益，全力支持其意见和观点，不可避免地会成为其优先选择项。而一些职能部门之所以在法规起草、法制部门审查和政府审议环节并不充分“暴露”自己的想法，就在于其对初审程序寄于了更高希望，也更有把握，即在对口的专门委员会初审时，再以初审意见的方式将其想法变现为法规草案的具体条文，避免之前因为遭到其他职能部门的反对而在之前的环节就被否定。正是为了有效防范和解决这一问题，一些地方对此明确加以限制。比如2007年《江西省制定地方性法规协调制度》第八条规定：省政府有关部门对省政府提请的法规案中已经协调解决的问题，如有新的理由和依据，要求进行修改的，应当向省政府提出意见。经省政府研究认为需要修改的，由省政府向省人大常委会，或者授权省政府法制办向省人大有关专门委员会或者省人大常委会法工委提出修改意见。
而在统一审议程序中，法制委员会主要是根据常委会的一审意见，对法规案进行再次的“加工整理”。 基于统一审议程序维护法制统一和遏制不当部门利益的法定功能，特别是对于其他专门委员会与提案人之间利益牵连关系的心知肚明，地位相对超脱的法制委员会极有可能对其他专门委员会的初审意见进行较大程度地斧正，二者的冲突在所难免。
同时，从地方立法实践看，初审程序与统一审议程序在审议重点上的界限不清和交叉重叠的制度设计，进一步增加了两者矛盾激化的风险和审议结论在理论上冲突的可能性。
据现有的资料显示，当前以地方立法条例或者内部工作规则的形式，明确初审程序和统一审议程序各自的审议范围的情况极为少见。其中，部分地方在立法条例中仅明确了对法规案进行初审时，相关专门委员会需要审议的范围，比如浙江省规定为“立法的必要性、主要内容的可行性和是否列入会议议程”，江西省规定为“制定该法规的必要性、法规草案的合法性、可行性”，贵州省规定为“法规案的必要性、可行性和主要内容”，河南省规定为“制定该地方性法规的必要性、可行性以及该地方性法规案中的专门性问题”，上海市规定为“制定该法规的必要性、合法性、可行性”。而更多的地方通过法制委员会工作规则等形式，明确统一审议的范围，比如辽宁省规定为“合法性、协调性、适当性、针对性、规范性和地方特色”，云南省规定为“合法性、可行性、科学性、针对性、规范性、地方特色和重要问题”，吉林省规定为“必要性、合法性、可行性、重要性和地方特色”。
显然，关于统一审议程序与初审程序的关系，当前各地并没有建立相互制约的程序理念，因而并未选择以明晰标准对初审与统一审议范围进行划界的制度设计思路，其直接的结果就是一旦沟通不畅或者意见不合，法制委员会的审议意见与其他专门委员会的初审意见难免抵触，由此势必造成二者的工作隔阂，既浪费立法资源，也影响立法效率。毕竟，在人大常委会集中审议时，他们中的许多人都是当然的参与者。
为避免不必要的审议冲突，笔者认为应当通过制度化的设计，首先明确法制委员会和其他专门委员会各自的审议职责，减少职责的交叉重叠，防止审议时的职责越位或者缺位。具体而言，在审议法规案之前，应当明确地方立法所要解决的问题，进而在地方立法权限范围内寻找可能的解决方法，然后在比较的基础上进行择优，确保所选择的方案既有必要性又有可行性。为此，初审应当突出“专”的优势，侧重于审议法规案的必要性和可行性，特别是重点审议相关专业性问题，研究有无更具可行性、操作性的解决方案；统一审议则应当突出“统”的特点，以“不相抵触”为原则，抓住重点问题和有争议的重点条款，侧重于审议法规案的合法性、合理性、规范性以及协调性等问题。由此以利于实现两次审议重点突出，审议意见前后衔接，审议关系相互协调。
三、统一审议程序与初审程序的融合
对于统一审议程序与初审程序冲突的可能性，地方立法机关并非没有预见，或者无视其存在而消极无为。实际上，在统一审议程序中如何协调法制委员会与其他专门委员会的关系，一直以来就是地方立法机关颇为头痛并且致力于解决的问题。
对于统一审议与初审审议内容相互交叉的制度安排，虽然增加了二者冲突的可能，但同时也为地方协调其相互关系提供了基础。为此，许多地方另辟蹊径，采取了事前的防范和化解措施，其中较为一致的选择是加强法制委员会和其他专门委员会的融合，具体的方式有两种：
其一，明确其他专门委员会的成员可以列席法制委员会的统一审议会议，并且发表意见。
应当说，这一举措有利于法制委员会成员公开、直接听取其他专业委员会的初审意见，充分、全面地阐明自己的看法主张，就相关的疑问和困惑进行面对面的交流沟通，并且在一定程度上开展论辩，从而达到真理越辩越明，观点越释越清，认识越来越一致。
当然，基于初审与统一审议在程序上的各自独立，亦或担心其他专门委员会成员列席统一审议会议，有可能影响统一审议时的意见表达，降低审议效率，并非所有的地方立法机关都认同这一融合模式，部分地方相关规定（下转34页）（上接32页）对此采取回避态度就是明证。而即便是明确其他专门委员会的成员列席法制委员会统一审议全体会议的，也几乎不约而同地采取了赋权式的表述，而非强制式的义务规范。[也有少数地方采取了强制性义务规范的表述，比如2005年《上海市制定地方性法规条例》第二十四条规定：法制委员会审议地方性法规案时，应当邀请有关的专门委员会的成员列席会议。2001年《贵州省立法条例》第三十二条规定：法制委员会审议法规案时，应当邀请有关专门委员会的人员列席会议，发表意见。]比如，2009年《江西省立法条例》第三十五条规定：法制委员会负责统一审议法规案时，应当召开全体会议，可以邀请有关的专门委员会的成员列席会议，发表意见。2013年《浙江省地方立法条例》第三十八条规定：法制委员会审议地方性法规案时，可以邀请有关的专门委员会的成员列席会议，发表意见。这就造成在统一审议程序中，是否邀请、愿否列席、由谁列席、如何列席等，基本上要看法制委员会的态度，以及法制委员会和其他专门委员会的日常关系。
需要指出的是，没有地方立法条例或者相应规范明确其他专门委员会成员列席法制委员会全体会议的，并不意味着立法实践中两者不会在正式规则之外自行沟通或者主动协商，以避免正面冲突。因为社会的构成在任何时候都不可能只依赖某一个制度，而需要的是一套相互制约和补充的制度。这些制度不仅包括法律明确规定的，而且可能更重要的是包括了社会中不断形成、发展、变化的惯例、习惯、道德和风俗这样一些非正式的制度。[参见苏力著：《制度是如何形成的》，北京大学出版社2007年版，第55页。]在地方立法实践中，即使没有立法条例等明确要求法制委员会邀请其他专门委员会成员列席统一审议会议，许多时候法制委员会也会在程序之外主动与其他专门委员会进行联系。加强与其他专门委员会的密切配合，必要时进行联合调研，甚至通过专家论证会、座谈会或者联合向上级进行请示来寻求共识，成为许多地方立法机关公开发表的经验之谈。此外，诸如会外私下沟通、领导电话协调等非正式的寻求共识的方式在地方立法实践中也很常见。无论这些作法在法理上有无不当，长期游离于正式规则之外的协调方式存在很大随意性却是不言而喻的。特别是在以和为贵、与人为善的传统文化影响下，地方立法中许多具体的深层次的问题可能尚没有被触及，就被一带而过统一审议的质量如何保障？如果地方立法统一审议不在制度的平台上公开博弈，以正式的对话寻求共识，而是习惯私下协调沟通，偏好程序外的“讨价还价”，又如何防止彼此的利益绑架甚至立法腐败的发生？
（未完待续）
（作者为洛阳市法制办副主任、法学博士）