关于退耕还林工作的调研报告
◆ 市人大常委会农工委
为了进一步加强我市退耕还林工作，推进新一轮退耕还林工程顺利实施，市人大常委会副主任原文涛带领市人大常委会农工委和市林业局有关负责同志，对延安等地市的退耕还林工作进行了学习调研。期间，与外地市人大常委会、市人民政府及有关部门进行了座谈交流。通过学习调研，进一步开阔了视野，受到了启发，拓展了思路，外地市在退耕还林建设方面的做法和经验很值得我们学习和借鉴。现将有关情况报告如下。
一、外地主要经验和作法
（一）围绕一个主题：国家要生态，群众要致富。延安市土地贫瘠，1999年被国家列为全国退耕还林示范市，因退耕工作扎实，退耕还林面积大，成效显著，被国家林业局誉为“全国退耕还林第一市”。延安市先从公路沿线、河流两岸和城镇村庄周围实施退耕还林，随后按照3个先退（25度以上的坡耕地先退、人均达到2.5亩基本农田的先退、致富产业形成规模效益的地方先退）的原则，依靠国家以粮代赈政策，调动群众退耕还林的积极性，使坡耕地大面积退下来。在退耕树种选择上尊重农民意愿，在政策允许范围内，合理安排林种、树种结构。在土壤较为肥沃的地区，大力推广苹果、红枣等经济林木带，为绿色的森林缠上“红腰带”，农民们从“绿被子”里抽出了“金丝带”。
恩施州实施退耕还林工程以后，加快推进了茶叶、药材、林果等特色产业基地建设，已建成富硒茶基地46万亩，地道药材基地21万亩，林果基地30.5万亩，极大地促进了农村产业结构调整，不仅改善了农村生产条件和农民生活条件，也使农村生产力综合水平得到大幅提升，初步实现了生态良性循环、经济持续发展、社会文明和谐的大好局面。
（二）突出一个重点：狠抓造林成效。定西市自2000年实施退耕还林以来，把退耕还林作为实施西部大开发的根本和切入点，全力以赴狠抓落实。针对西北常年干旱的特点，定西市严格按照造林技术规程，挖鱼鳞大坑、栽壮苗、浇足水、封实土，并且大面积推广地膜覆盖技术，以蓄水保墒。并结合小流域治理、以工代赈等工程项目，建设水井、蓄水窑，提灌站等水利配套设施。同时，坚持多林种、多树种、乔灌结合、针阔混交，努力营造片林，形成百亩、千亩森林公园，确保退耕还林提档升级。
恩施州在实施新一轮退耕还林中狠抓造林的同时加大管护力度。各乡镇均成立了疏叶剪枝、检查验收、后期管护等工作专班，做到每项工作、每道工序有专人负责。为加强苗木技术指导，州林业局还抽调50余名技术人员深入一线进行指导，科学种植和管理，确保栽一棵活一棵，造一片成一片。
（三）抓住一个关键：认真落实有关政策。为落实国家提出的“退得下，稳得住、不反弹、见效益”的目标，延安市多项举措并行：一是在国家政策允许的范围内，采取多种形式，引导和鼓励集体、个人、企业实施退耕还林工程，放手发展非公有制林业，鼓励大户承包造林，建立多元化、多样化的林业发展新机制。采用拍卖、承包、租赁等办法，把一棵棵树都交给个人，彻底姓“私”。二是对退耕地坚持以农户为主体，真正使国家得生态，农户得实惠，有些地方即使搞了承包，在利益分配时，也向农户倾斜，保障大多数人的生活权利。三是在退耕还林当中，坚持公开、公正、公平的原则，谁的地、退多少、种的什么树、补助多少，都进行了张榜公布，自觉接受群众监督。四是稳定土地承包使用权，对退耕地实行“谁的土地谁退耕，谁还林谁管护、谁所有”，并及时给农民颁发林权证，让群众吃上“定心丸”，充分认识到国家政策的优惠性，使退耕还林的责、权、利有机结合起来，增强群众管护林木的责任感。
（四）加大两个力度：政策宣传和督促检查。退耕还林政策性强，把政策落实到千家万户是退耕还林能否顺利实施的关键。延安市、定西市、恩施州都注重把宣传退耕还林政策作为一项基础工作来抓，开展形式多样、内容丰富的宣传活动，并利用电视台、报刊等平台开辟专栏，以生动、形象的事实来宣传退耕还林（草）的重大意义、政策措施以及相关规定，使广大干部群众充分了解，以此来调动群众退耕还林的积极性。
延安市还把退耕还林纳入了政府目标考核，实行行政首长负责制。每年春秋季造林季节，由市林业局党组成员带队，分包县区进行督查，督查结果在全市一周一排队，一周一通报。对完成任务积极、质量较高的县市区给予表扬，对于落后的给予通报批评，极大地促进了退耕还林工程的顺利实施。
（五）实现三大结合：与精准扶贫、生态环境建设、发展旅游业相结合。恩施州是湖北省唯一被整体纳入国家天然林保护工程区和退耕还林工程区的市州。在实施新一轮退耕还林工作中，恩施州把退耕还林与精准扶贫相结合，重点安排到重点贫困村、贫困户，大力扶持发展经济林，促进贫困户增收，实现改善生态与改善民生互利共赢；把退耕还林与生态环境建设相结合，优先安排在生态位置重要、需求量大，植被覆盖率低、生态脆弱的村；把退耕还林与发展旅游业相结合，坚持用景区理念发展林业，大力发展生态休闲观光林，建设观光旅游经济园，提升林业效益。
二、五点启示
学习借鉴外地退耕还林成功经验，我们感慨于三市的大气磅礴，感悟于三市的耀眼成果，感动于三市的创新精神。有五点深刻启示：
一是以规划引领为抓手。延安市政府抓住了国家实施西部大开发的战略机遇，把生态建设作为解决延安长远发展的瓶颈问题来抓，以规划为引领，为延安整个经济社会的全面发展确定了一条可持续发展道路。自1999年以来，历届市委、政府都能把退耕还林为主的生态建设作为统筹延安发展的头等大事来抓，他们一任接着一任干，一张蓝图绘到底，为实现延安沧桑巨变付出了艰辛努力，做出了积极贡献。
二是以开拓创新为思路。“只有想不到，没有做不到”。延安市、恩施州退耕还林建设之所以取得这么好成效，关键在于他们拓宽视野、创新思维，确立了“国家要生态、群众要富裕”的“大绿色”思路。这一思路，改变了他们对退耕还林建设的理解，决定了退耕还林建设的品质。
三是以群众需求为目的。国家退耕还林的政策迎合了延安市、恩施州当地老百姓千百年来祈盼改变生存现状，改善生活条件的迫切愿望，群众高涨的热情和那种珍贵的自觉成为延安、恩施绿色巨变的强大动力。
四是以经费投入为基础。延安市退耕还林面积达1077.46万亩，全市可得到国家退耕还林补助资金和成果巩固专项资金共计122.2亿元，其中直接兑现农户105亿元，户均32384元，人均7421元。据国家林业局公布的《2014年退耕还林工程生态效益监测国家报告》显示，延安2014年度退耕还林生态效益价值总量为：218.4亿元（其中涵养水源价值48.41亿元，保育土壤价值23.38亿元，净化大气环境价值38.71亿元，固碳释氧、营养物、生物多样性、森林防护价值107.9亿元）。“以大投入为基础促进大发展”已在延安市退耕还林快速发展的实践中得到充分印证。
五是以绩效奖惩为保障。延安市、定西市、恩施州在退耕还林建设方面都有严格的绩效考评、问责奖惩机制作保障。如延安市实行目标管理责任制，做到人员、报酬、任务、责任、奖罚、制度六落实；定西市建立领导干部任期生态文明建设责任制；恩施州印发了一整套退耕还林工程建设实施细则及考评办法，在工程建设中始终坚持实行“监理制”，严格落实奖惩，确保工程建设的质量和成效。
三、我市退耕还林现状及存在问题
我市自2000年开始实施退耕还林工程，市委、市政府高度重视，将退耕还林作为全市农村工作重点之一纳入了责任目标管理，全市从上到下相继成立了市、县退耕还林工程领导小组，专门设立市退耕还林工程管理中心负责项目的实施与管理。至2015年底，全市共计完成退耕还林工程任务217.8万亩，其中退耕地还林56.5万亩，荒山荒地造林124.5万亩，封山育林36.8万亩，涉及15个县（市、区），22万农户，87万人，累计投入政策补助资金10亿余元。退耕还林面积、质量、成活率、成林率、保存率等均位居全省前列。
但随着新一轮退耕还林工程的申报和实施，我市在退耕还林建设方面也开始遇到诸多问题，主要集中在以下几个方面：一是补助标准偏低，相比较农业种粮补贴标准逐年提高，退耕还林完善资金每亩90元的补助标准已跟不上发展需求。二是退耕地流转无政策扶持，经过多年的实践总结说明，大户承包造林的管理水平和效益远远高于农户个体造林，但就目前来说退耕地流转经营方面政策没有出台。三是无前期工作经费配套。四是基层技术力量薄弱。
四、几点建议
在借鉴延安市、定西市及恩施州退耕还林建设先进经验的基础上，提出如下建议：
（一）洛阳市自行实施新一轮退耕还林。我市新一轮退耕还林摸底数据48.44万亩，除省控制线9.43万亩外，还有39.01万亩退耕还林需求，其中高速沿线8.25万亩。借鉴延安市工作经验，建议市政府将剩余的39.01万亩退耕还林需求，由市财政参照国家补助标准（每亩1500元，五年分三次下达）全部实施退耕还林。
（二）加强林业与国土等部门的协调工作。我市新一轮退耕还林工程即将启动，面积为9.43万亩。由于林业与国土部门之间在技术标准上不统一，基础数据、地类分布所用地图均不一致，致使退耕还林地块落实存在困难。
（三）积极争取省级配套退耕还林补助资金。新一轮退耕还林补助标准与上一轮相比标准低，群众意见较大，建议市政府向省政府反映，按照国家新一轮退耕还林工程要求，在不低于中央补助标准的基础上，尽快制定相应政策，给予资金配套。
（四）建立巩固退耕还林成果的长效机制。退耕还林工程的实施，使农村特色产业基地建设的步伐明显加快，但由于缺少大的龙头企业带动，没有产业发展的优势项目作支撑，目前产业发展仍停留在产业基地建设上。建议市政府把退耕还林纳入工程区经济社会发展的大盘子统筹谋划，进一步明确以生态建设为主的工程建设目标，以完善生态效益补偿制度为重点，整合工程投资和相关政策，进一步加强林业、农业、水利、农业开发等各部门之间的协调沟通，建立起巩固退耕还林成果的长效机制。
（五）增加退耕还林工程管理经费。退耕还林工程质量要求高，工作量大，随着新一轮退耕还林工程实施，面积越来越大，所需管理经费越来越多。但由于市、县管理经费没有保障，制约了退耕还林工作正常开展。延安市、恩施州都已将退耕还林工作经费纳入市、县财政预算，建议市财政列支退耕还林工程管理经费，可否按退耕面积每亩3元的标准予以安排，以保证我市退耕还林各项工作顺利开展。
（六）通过立法或政策制定加强乡镇林业工作站建设。乡镇林业工作站是最基层林业管理机构，在退耕还林工程建设中即负责宣传贯彻国家林业政策，又承担工程建设的具体工作。乡镇林站建设的好坏，将直接关系到退耕还林工程建设的成败。因此，建议市政府通过立法或政策制定，明确要求加强乡镇林站建设，确保基层林业工作的顺利开展。