论法治对生态文明建设的重要性及加强生态文明建设法治保障的思路
◆ 龚 军
建设美丽中国，是实现中华民族伟大复兴中国梦的重要内容,法治能够为生态文明建设提供有力保障。十七大以来,生态文明的理念渐渐深入人心,十八大更以专章描绘了生态文明建设的宏伟蓝图,勾勒出“美丽中国”的美好愿景。在中央政治局就大力推进生态文明建设进行第六次集体学习时,习近平总书记指出:“只有实行最严格的制度,最严密的法治,才能为生态文明建设提供可靠保障。”习近平总书记的讲话明确了一个思路,即生态文明建设的方式和途径是多种多样的,但是法治,以其独有的规范性、程序性、稳定性、可诉性、公开性和强制性,给予生态文明建设制度保障,在生态文明建设中起到决定作用。
一、法治对建设生态文明的重要性
在现代社会，生态文明建设的实现归根到底要靠法治。法治是创建和维持秩序的保障，要正确地发挥法治的作用，就必须采取共同行动，制定改善生态环境、保护生态环境的法律，树立正确的文明观。党的十八大将生态文明建设纳入中国特色社会主义事业建设的总体布局，并指出，保护生态环境必须依靠制度，必须加强生态文明制度建设。法治是最成熟最定型的制度形式，在大力加强生态文明建设的进程中，必须重视法治，要善于运用法治的力量推进生态文明建设。生态文明建设，最重要的是要明确地方政府部门的公共服务职能，强化公众参与生态环境保护、生态文明建设监督的机制。对地方政府部门的生态文明建设决策和发展进行规范，必须靠法治、靠制度。
党中央提出的“四个全面”战略布局，深入诠释了建设生态文明的重大意义。生态文明是全面建成小康社会的重要内涵，环保体制机制是全面深化改革的重点领域，生态环境法治建设是全面推进依法治国的重要内容，环保责任落实是全面从严治党的时代要求。要把制度建设作为推进生态文明建设的重中之重，按照国家治理体系和治理能力现代化的要求，以资源环境生态红线管控、自然资源财产产权和用途管制、自然资源资产负债表、生态环境损害赔偿和责任追究、生态补偿等重大制度为突破口，尽快建立完备的制度体系，把生态文明建设纳入法治化、制度化轨道。
建设生态文明是一场涉及生产方式、生活方式、思维方式和价值观念的根本性变革。实现这样的根本性变革，必须依靠制度和法治，唯有法治才能管长远、管根本、管全局。我国生态环境保护中存在的一些突出问题，也大都与立法不完备、执法不严格、司法不给力、守法不自觉有关。因此，只有实行最严格的制度、最严密的法治，才能为生态文明建设提供可靠保障。
经过30多年发展，我国生态法治建设取得显著成果，已经从无法可依发展为世界上生态环境立法较多的国家之一。但是，这些成果与新形势下生态法治建设要求还有很大差距，生态环境并未随着大量生态环境法律制定而得到根本改善，环境违法现象仍大量存在。改变这种状况，需要着力提高环境保护法的实施效果，进而提高生态环境保护实效。
环境保护法的修订为提高生态环境立法实效提供了重要契机。2014年4月，十二届全国人大常委会第八次会议通过了新修订的环境保护法。新环境保护法以生态文明为中心加强制度建设，重点从保障制度有效实施层面进行完善和突破，实现了从政策法到实施法转变。政府责任、环境监察、生态保护红线、环境信用、区域限批、排污许可管理、行政强制、环境法律责任等制度，为增强生态环境执法力度提供了基础。环境信息公开制度、环境污染公共预警机制、扩大环境公益诉讼主体范围、公众参与机制，强化了环保法实施监督机制。环境保护法提升立法实效的理念和制度设计，将对我国生态环境保护实践发挥重要引导功能。结合实施新《环境保护法》，中国环境与发展的法制化进程正在迎来重要的窗口期和机遇期，生态文明法治建设必将为生态文明建设提供更加有力的法律保障。根据环境保护向环境质量管理转型的要求，完善环境标准制定程序，强化环境标准的法律效力，将一些重要的环境质量标准和排放标准指标直接纳入环境保护法律或者法规中；改革环境保护部门的内部管理体制，整合排污许可以及环境标准、环境监测、环境影响评价、“三同时”验收、排污申报、总量控制、环保设施监管、排污口设置管理等各相关环境管理制度，减少环境管理的重复交叉和内耗，有效发挥排污许可在环境标准实施和环境综合管理中的统领作用，并分别研究制定《排污许可法》和《环境标准法》。建立执法绩效评估制度。生态法治建设离不开公众参与和有力监督。行政执法可以说是世界各国环境保护的核心力量。因此，大幅提升环境执法效能，是当前生态法治建设的迫切要求。修订后的环境保护法在赋予环保行政部门查封、扣押相关设备，行政拘留，罚款上不封顶等更大执法权的同时，加强了对执法不严、违法不究的监督和追责。在这种情况下，环境执法能力、方法及手段面临新挑战，必须建立规范化、程序化、制度化执法绩效评估体系，为提高环境执法效能提供科学依据。
二、加强生态文明建设法治保障的思路
只有构建完善的生态文明法治保障机制,才能为生态文明建设扫除障碍,突破瓶颈,提供制度保障,实现生态文明建设的持续健康发展。因此,要开拓思路,以现阶段生态文明法治建设的不足为鉴,探索加强生态文明建设法治保障的新思路、新途径。
一是要树立起生态法治的理念。在法治的时代,任何观念或者理念的科学、民主和有效实施,必须用法治的思维、法治的方法和法治的措施予以推进。因此,在我们进行生态文明建设时,就需要树立起这样的理念,即只有最严格的制度,最严密的法治,才能为生态文明建设提供可靠保障。我们应该以这个理念为指导,依托于生态立法、生态执法和生态司法,来保障生态文明建设,让生态文明建设的法治理念深入人心。
二是要建立健全完善的生态法律体系。首先,对生态文明建设应该予以《宪法》肯定,将生态文明建设写入《宪法》,从国家根本大法的角度,为生态文明建设提供保障。同时,将公民的环境权写入宪法,以满足生态文明建设的内在要求,提高公众参与的热情。其次,由全国人大制定一部纲领性的环境资源基本法律,统率各个环境资源保护单行法,从而更加有力地保护环境资源,建设生态文明。再次,要对现行《环境保护法》《水污染防治法》《大气污染防治法》等单行法不合时宜的内容进行修改,对尚未立法的领域加快立法,建立起一个系统完善、与生态文明建设相适应的生态文明法律保障体系。
三是要强化环境污染执法。负有环境执法权力的机关应该依法切实履行职责,严格按照法律执法,做到违法必究、执法必严。同时,要提高执法人员的执法水平,对其进行有关自然资源、环境知识及其他法律知识的培训,增强他们对生态环境保护的责任感和使命感,提高执法水平,保障执法的正确性、合法性。对于不作为或者违法作为的执法人员,应该坚决予以处罚,保证法律的严肃性,保障法律的威信。负有环境执法权力的各个机关之间,应该加强沟通与协调,避免重叠执法或出现执法空缺,保障环境资源法律的顺利实施。
四是要严格、公正环保司法。公安机关作为侦查机关,应该充分发挥其职能,依法打击环境污染犯罪。检察机关也要加大对环境污染刑事犯罪的打击力度,准确把握、严格执行“两高”《关于办理环境污染刑事案件适用法律若干问题的解释》,依法对相关犯罪进行追究,努力形成对环境污染犯罪的有力（下转26页）（上接30页）震慑。同时,要严肃查办环境污染背后的职务犯罪,着力解决环境污染监管失职等问题。检察机关作为法律监督机关,也要加强对环境污染相关民事诉讼的法律监督,依法履行督促起诉、支持起诉等职能,切实将环境污染对国家、集体和人民群众权益的损害降到最低。最高人民法院要积极进行法律解释,发布指导案例,对下级法院进行指导。各级法院要依法履行职责,维护被环境污染犯罪侵害的国家、集体和人民群众的利益,对环境污染犯罪分子予以严厉处罚。
五是要建立完善公众参与和监督机制。要加强宣传,提高公民权利意识和参与意识;完善环境资源信息公开制度，保障公民知情权,只有在信息公开的前提下,才能保障公民的有效参与;建立健全公众参与和监督的程序,保证其公正性和可操作性,使公民能够有多种渠道多种方式参与保护生态环境的活动;建立环境公益诉讼制度,使得每位公民都有资格和权利参与到保护自然资源和环境的法律程序里来,增强公民责任感,提高公民参与的热情。
我国的生态文明建设还在探索前进之中,在法治保障方面存在问题并不可怕。我们必须要发现问题,正视不足,然后有针对性地逐步加强生态文明相关立法、执法、司法等活动,为生态文明建设提供强有力的法治保障,这样才能更加有力地推进生态文明建设,努力建设美丽中国,实现中华民族永续发展。
（作者系新安县人民检察院法律政策研究室主任）