学习省人大常委会立法工作会议精神的思考和体会
◆ 柴江涛
按照市人大常委会安排部署，也出于对立法工作的兴趣和偏好，笔者最近认真学习了省人大常委会立法工作会议精神，特别是省委书记、省人大常委会主任谢伏瞻的重要讲话，结合自己从事地方立法工作的经历，就提高立法质量、做好立法工作谈一些学习体会。
一、深刻理解立法基本原则
明确立法基本原则，才能确保制定出来的法规始终保持正确的政治方向，才能确保法规立得住、行得通、可操作、真管用。根据宪法、立法法的规定和立法实践，立法应当坚持党的领导、法治统一、立法为民、实事求是的基本原则。具体就我市地方立法工作来讲，坚持党的领导，就是要自觉围绕市委中心工作，通过立法确保市委重大决策部署的贯彻落实。在具体工作层面，立法计划的确定、审议中的重大问题等都及时向市委请示报告，市委作出决策以后，坚决贯彻落实。坚持法治统一，简单来讲，就是制定的法规不能与上位法相抵触，也不能与同位法相碰撞。坚持立法为民，就是立法必须为了人民、依靠人民、造福人民、保护人民，使出台的每一部法规都反映人民意愿，得到人民拥护。坚持实事求是原则，就要明确法规与实际的关系，实际是母亲，法规是儿子，我们制定的法规必须符合我市经济社会发展的实际。
二、准确把握地市立法权限
立法法第72条明确规定，设区的市的人大及其常委会可以对城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护等方面的事项制定地方性法规。这三个方面就是我市人大及其常委会的立法权限，超出这三个方面的事项，我们无权制定地方性法规。比如，我市2016年制定的《洛阳市非物质文化遗产保护条例》就属于历史文化保护的范畴，2017年拟制定的《洛阳市绿线管理条例》就属于城乡建设与管理事项的范畴。这里还需要特别明确一点，就是这个“等”字。按照词语释义，等可以表示列举未尽，也可以表示列举后煞尾。全国人大常委会法工委对这里“等”字的解释是“从立法原意讲，应该是等内，不宜再作更加宽泛的理解”。也就是说，这里的“等”，表示列举后煞尾。具体工作中，对是否属于三个方面的事项拿不准时，最好与省人大常委会法工委沟通，必要时按程序向全国人大常委会法工委请示汇报。如果认为确实有些事项我市无权立法而国家法律和省地方性法规又没有规定的，可以通过一定的途径和程序，建议省人大常委会制定。
三、充分发挥人大主导作用
发挥人大及其常委会在立法工作中的主导作用，
是十八届四中全会的要求，也是立法法的规定，是加强和改进立法工作的有效途径。以我市的立法实践为例，我认为主要从三个方面发挥人大及其常委会的主导作用。一是人大主导立法项目。市人大及其常委会紧紧围绕中心工作，在广泛听取各方面意见的基础上，积极开展立项论证，科学确定立法项目，强化人大在法规立项上的主导作用，逐步改变当前立项主要由政府有关部门申报的状况。二是人大主导法规案起草。市人大有关专门委员会或常委会工作机构应积极介入法规起草环节，对可能出现或者已经出现的部门利益倾向及时予以纠正，把一些矛盾和问题解决在法规草案提交人大常委会审议之前。同时，积极探索人大直接起草、委托起草等多元化的法规起草渠道。三是人大主导立法进程和工作程序。法规草案要根据调研、论证、征求意见、统一审议的具体情况，确定是否提请、何时提请常委会审议。对一些争议较大、意见难以统一的法规草案，可以继续协调论证，等成熟后，再提请常委会审议。市人大有关专门委员会和常委会工作机构可将征求公众意见贯穿于法规制定的全过程，重视对各个群体意见的征询和归纳汇总，尤其是注意征求法规所要调整的特殊对象的意见，避免被参与地方立法的政府主管部门所主导。当然，充分发挥人大及其常委会的主导作用，还应注重发挥政府的重要作用，专家学者的参谋作用，逐步建立健全党委领导、人大主导、政府依托、各方参与的立法工作格局，共同推进立法工作。
四、熟练运用立法技术规范
立法是个政治活、业务活、技术活，简单来说，就是弄懂事、写好字。要想写好字，立法参与者必须熟练掌握、准确运用立法技术规范。立法技术规范从法的名称、法的结构、条文形成、句式表述、立法语言等方面作了详细、具体、可操作性强的规定，是做好立法工作、提高立法质量的有力武器。立法技术规范明确了制定法规的操作标准，有些是基本常识，比如法的具体结构分为编、章、节、条、款、项、目；有些是技术要求，比如“的”字句式、但书句式、例外句式的规范表述；有些是语言运用，比如表示并列关系，一般用“和”而不用“与”连接，表示选择关系用“或者”不能用“或”，法规条文中的数字，包括人数、年龄、时限、期间、序数、量数、比例数、百分数、倍数使用中文数字表示，而不能用阿拉伯数字。这些都是立法工作的基础知识，一定程度上影响和决定法规的质量，应当常常学习、推敲、琢磨，才能不断提高工作水平，制定出科学规范、通俗易懂的高质量法规。
立法工作博大精深，常学常新，这些仅是笔者初步学习省人大常委会立法工作会议的一点粗浅体会，与各位共同学习、互相交流。