关于洛阳市人大常委会开展重大事项决定工作的思考
◆ 梁火砺
讨论决定重大事项是宪法和法律赋予地方人大常委会的一项重要职权，与立法权、监督权、选举任免权共同作为人大四项主要职权，在人大常委会履职行权中居于重要位置。在深入贯彻党的十八大、十八届三中、四中、五中和六中全会精神，全面深化改革的新形势下，不断完善讨论决定重大事项制度，对于推进人民代表大会制度与时俱进，促进国家治理体系和治理能力不断提升具有非常重要的意义。
一、洛阳市人大常委会行使重大事项决定权的基本情况
近年来，洛阳市人大常委会在依法行使重大事项决定权方面进行了许多有益探索和大胆实践。2008年5月，研究制订了《洛阳市人民代表大会常务委员会讨论决定重大事项的规定》，对重大事项范围进行了界定，规定了较为完整的工作程序，明确了法律职责。近10年来，洛阳市人大常委会重大事项决定权的基本程序不断规范，内容、范围进一步扩大，尤其是2014年以来，市人大常委会认真贯彻落实党的十八届三中全会关于完善讨论决定重大事项的有关要求，共作出决议决定37项，及时将市委重大决策部署转化为全体人民的共同行动，为推动我市“9+2”工作布局发挥了积极作用。
一是围绕市委中心工作作出决议决定。洛阳市委围绕打好“四张牌”，实现国家和省赋予洛阳发展新的战略定位，制定实施了加快推进“9+2”工作布局和“四高一强一率先”奋斗目标，先后出台了一系列重大决策部署。市人大常委会围绕推动市委决策贯彻落实积极履职，充分发挥重大事项决定职权作用，着力推动市委在经济社会改革发展、脱贫攻坚、城市建设、环境保护、人事任免等方面做出的重大决策部署，先后做出相关决议决定21项，加强对“一府两院”相关工作的督促落实，切实把市委决策转化为全市上下的一致行动。如，围绕贯彻落实中央、省委、市委城市工作会议精神，常委会在听取和审议市人民政府关于构建现代城镇体系工作情况的报告的基础上，作出了《关于构建现代城市体系的决议》。《决议》进一步强调了新型城镇体系建设的重要意义，明确指出构建新型城镇体系的基本路径和核心要点，并对落实会议决议提出了具体的要求，为我市加快构建现代城镇体系凝聚了共识、汇聚了合力。
二是围绕民生改善作出决议决定。市人大常委会高度关注民生改善，始终把群众冷暖放在重要位置，积极回应民生关切，通过行使重大事项决定权，督促“一府两院”积极推进人民群众高度关注的民生热点、难点。2014年以来，先后围绕民生事业作出决议决定7项。如，市十四届人大常委会第二次会议，听取和审议了关于对《关于推进全市义务教育均衡发展的议案》的调查报告，并做出了相关决议。决议中围绕推进义务教育均衡发展的重要性和紧迫性进行了详细论述，要求市人民政府制定科学有效、内容具体、措施有力的工作方案，强力推进我市义务教育的均衡发展。截至2016年底，新安县、吉利区、栾川县、西工区、涧西区、洛龙区、廛河区、孟津县先后顺利通过国务院教育督导委“全国义务教育发展基本均衡县”认定，通过率53%，高于全省10个百分点，居全省前列。
三是围绕代表议案办理作出决议。代表议案、批评和建议的办理工作，是市人大常委会的重要职责，常委会积极回应代表关切，保障代表履职尽责的神圣权利，2014年以来共做出决议决定12项，进一步提升办理力度，切实解决热点难点问题。如，市第十四届人大常委会第二次会议上，审议了《关于将滨河南北道路建设成环形快速通道缓解洛阳市区交通压力的议案》，并作出相关决议，将该议案交由市人民政府认真组织实施，要求市人民政府要高度重视该议案的办理工作，把建设滨河南北道路、完善沿线交通设施纳入市人民政府工作的重要议事日程，在不断完善建设方案的基础上，根据我市城市交通长远发展和现实需要，分批分阶段落实。目前，滨河北路已全线贯通，滨河南路牡丹桥以西已建成通车，牡丹桥以东正按时间节点推进，我市城区洛河南北两岸交通状况明显好转。
四是围绕重点工作作出决议决定。市人大常委会始终把推进法治建设、加强财政预算监督、经济建设等方面工作作为重中之重，建立并长期实施行之有效的监督督促机制，对重点工作中的重大事项，经常委会会议认真审议，依法作出决议决定，进一步提升监督力度，推动“一府两院”工作质效不断增强。如，市人大常委会每年定期听取市人民政府关于财政预算调整、决算情况和政府投资项目情况的报告，并经认真审议讨论，做出相关决议。又如，为切实推进人民群众反映强烈的棚户区改造工作，市人大常委会听取和审议了市人民政府关于提请审议西工区史家屯村唐屯村棚户区改造统贷统还项目贷款资本金和还款资金列入市级财政预算的议案，并作出相关决议，要求市人民政府高度重视对该项贷款的使用和管理工作，建立资金使用监督保障机制，加强对贷款使用情况及其效益的审计监督，做到专款专用、阳光操作，使贷款发挥应有效益。常委会累计批准棚改项目贷款资金195亿元，为棚改项目建设提供资金保障。2016年，我市新开工安置房76387套，实际建成51649套，棚户区改造工作走在了全省前列。
二、洛阳市人大行使重大事项决定权的基本做法
一是加强制度建设。常委会始终把制度建设放在首位，坚持依靠制度促进科学决策，规范决定重大事项工作。2008年，市人大常委会研究制定了《洛阳市人民代表大会常务委员会讨论、决定重大事项的规定》，对行使讨论决定重大事项的程序、范围和责任落实进行了详细规定。2016年，市人大常委会根据经济社会发展需要，紧密结合我市人大工作实际，围绕讨论决定重大事项工作开展了深入、全面的调查研究，并积极参考学习省人大相关规定和外地市人大相关工作的先进经验，对我市讨论决定重大事项的规定进行了修订完善。2017年2月，市十四届人大常委会第二十九次会议上，讨论通过了《洛阳市人民代表大会常务委员会讨论、决定重大事项的规定（修订）》。在这次修订中，按照十八届三中全会以来，中央对地方各级人大行使重大事项决定权提出的具体要求，重点对重大事项的界定，讨论、决定重大事项的程序和加强对重大事项决议、决定落实情况的督促检查等方面进行了修改，进一步明确了重大事项的界定和分类，完善了讨论决定重大事项的基本程序和责任划分，同时注重强化了决议决定的跟踪问效，确保办理时效。
二是建立健全与“一府两院”的沟通衔接机制。党的十八届三中全会强调，“要健全人大讨论、决定重大事项制度，各级政府重大决策出台前要向本级人大报告。”市人大常委会在修订讨论决定重大事项规定时，重点增加了关于建立市人大常委会讨论决定重大事项年度清单制度的内容，要求市人民政府每年年底前，认真研究下一年度需要高度关注的重点、难点工作，列出清单向市人大常委会报告；清单提出后，市人大常委会相关工作机构将及时召开研讨会议，与市人民政府相关部门进行深入的沟通交流，认真研究讨论清单内容，按照《市人大常委会讨论、决定重大事项的规定》关于重大事项的界定要求，对清单提出修改意见，并按照程序提请主任会议和常委会会议进行审议，研究列入下一年度重大事项建议议题；市人大常委会将及时向市委汇报，经市委同意后，列入市人大常委会下一年度工作要点或计划。
三是进一步完善程序规定，科学决定重大事项。加强前期调研论证。市人大常委会高度重视重大事项决定前的调研论证，通过组织专家学者、人大代表、政府相关部门等，召开听证会、专家论证会、代表座谈会，充分听取社会各界关于重大事项办理的意见和建议，认真汇总整理，为常委会做出科学决策提供可靠依据。注重民主决策。在常委会审议时，广泛邀请相关单位、人大代表列席参加审议，认真倾听社会各界意见和建议，汇聚集体智慧，进一步完善决议决定。加强跟踪督办。坚持把决定权和监督权紧密结合起来，把人大监督延伸到决议决定执行的全过程，督促政府制定详细的工作计划和措施，强化责任落实，确保办理效果。如，为确保《关于尽快建设王城大道与古城路交叉口立交桥的议案的决议》落实，市人大常委会先后4次听取市人民政府关于古城路王城大道立交桥规划设计、建设情况，组织市人大常委会相关工委、人大代表到古城路王城大道快速路建设现场进行实地视察督察，督促市人民政府不断完善工作措施，加大工作力度，确保工程稳步推进。目前，完成王城大道一期工程进展顺利，将于今年10月竣工。
三、存在的问题
市人大常委会在行使重大事项决定权方面做了大量工作，取得了较好的成绩，但总结起来，还存在一些不足，需要引起重视。一是对决定权行使的认识有待提高。“党委决策、政府执行”的传统权力运行模式影响深远，部分组成人员对人大及其常委会的性质、地位及依法行使重大事项决定权的重要性认识不足，以至该由人大讨论、决定的重大事项也不依法提交，通过行使权力加强监督力度的效果不足。二是决议决定质量有待提升。决议决定大多数是为贯彻市委意图或通过政府提出的建议而作出的，人大常委会主动提出并作出决议的占比很小；关于讨论决定财政预决算，议案不够详尽、审议时间短；一些决议决定在调查研究、审议论证环节不够深入、全面，存在部分内容针对性、可操作性不强等问题。三是跟踪督办力度不够。针对决议决定执行情况听取专项工作报告或开展视察调研不够多，不够深入。决议决定落实反馈机制不够健全，有的决议决定贯彻落实存在差距，没有达到预期的效果，也缺乏相应的督促措施，对“一府两院”不执行或执行不力缺乏有效约束。
四、工作建议
（一）进一步认识人大决定权的性质、地位和作用
要认真落实好中办发【2017】10号文件，正确处理好党委决策与人大决定的关系，始终坚持党的领导，及时将市委决策转化为人大决定，继续坚持和完善重大事项议题的选定、计划的制定、议题的增改等及时向党委请示报告。各级党委要更加重视和支持人大重大事项决定工作，把研究讨论和推动人大讨论决定重大事项作为重要日程，给出指导性意见，督促“一府两院”认真贯彻落实。要正确处理人大决定与“一府两院”执行的关系。要提高“一府两院”对人大决定权重要性的认识，明确人大决定与“一府两院”的关系，其按照法定程序作出的决议决定在本行政区域具有最高法律效力，“一府两院”是相关决议决定的实施主体，必须责无旁贷地承担起贯彻落实的责任。
（二）增强人大决定权行使的主动性
重大事项决定权具有运用范围广泛灵活、针对性强的特点，因此，要更好地发挥人大作用，善于运用重大事项决定权为地方经济社会发展、民主法治建设服务。要突出工作的计划性。围绕市委工作大局，谋划人大工作与市委中心工作同心同向，制定科学、全面的工作计划，包括议题收集、重大事项调研、决议决定督促检查等，明确步骤、时限。要重视调查论证，明确相应机构、人员职责，有序做好议题讨论研究工作，为常委会讨论决定重大事项打下坚实基础。要注重发挥人大的主导作用。在议题的选定上，要围绕市委的重大决策和人民群众普遍关心的热点难点问题，结合人大工作实（下转24页）（上接28页）际，积极主动，重中选重。要严格按照《规定》的程序开展讨论决定工作，认真做好调查研究、分析论证、决定草拟、草案审议、督促检查等各个环节工作，确保决议决定的质量。要着力解决决定工作“重形式、轻内容”“重制定，轻执行”的问题，完善决议决定的跟踪督办机制，明确责任单位和工作目标，强化决议决定执行情况的定期检查。
（三）健全完善相关制度，保障决定权有效行使
健全完善的制度机制是确保重大事项决定工作质量的重要保障。要从程序设计和制度机制的薄弱环节着手，有针对性地探索创新，切实保障人大决定权的行使。要健全人大常委会与“一府两院”的沟通联系机制，督促“一府两院”邀请人大常委会相关人员列席重要会议、主动向人大报告关于“重大事项”的相关信息。要完善议题清单制度，探索建立利用网络、邮件、电视媒体等广泛征集社会各界和广大代表意见，促使重大事项清单更加切合改革发展重点，更加符合人民群众利益。要强化审议质量。组织专门人员和部门组成调研组，加强对重大事项议题的前期调研，更加深入地掌握重大事项具体情况，为常委会审议打下坚实基础。在常委会审议中，更加有针对性的邀请具备专业知识和从业经验的代表、专家列席会议，参与审议，提出更加有价值的意见建议。