代表建议办理的法律思考
◆武晓畅
人民代表大会制度是我国的根本政治制度。作为各级人民代表大会组成人员的人大代表，不仅要代表人民行使国家权力，监督一府两院工作，还要反映人民的利益和要求。人大代表提出建议、批评和意见（以下简称“建议”）是代表履行职务的重要方式，也是实现人民当家作主的重要途径。办理好代表建议对于坚持和完善人民代表大会制度、发展社会主义民主、健全社会主义法制具有重要意义。人大代表建议的答复情况，尤其是落实情况，直接影响和决定了人大及其常委会在人民群众中心中的地位，间接影响了人民代表大会制度的活力。本文从代表建议的提出、交办、承办、检查督促等环节来研究代表建议办理方面存在的问题，提出解决问题的办法。
一、政治要求
人大代表是人民通过民主选举产生的，代表人民行使国家权力。人大代表的建议，反映了人民的意愿和要求，高度重视、认真办理代表建议是“坚持以人民为中心”基本方略的基本要求。
党的十九大报告从“加强人民当家作主制度保障”的高度，再次强调“人民代表大会制度是坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一的根本政治制度安排”，要求“必须长期坚持、不断完善”。并且进一步具体提出“要支持和保证人民通过人民代表大会行使国家权力”；要“更好发挥人大代表作用，使各级人大及其常委会成为全面担负起宪法法律赋予的各项职责的工作机关，成为同人民群众保持密切联系的代表机关。”新时代坚持和发展中国特色社会主义“坚持以人民为中心”基本方略，就要重视人大代表建议提出的质量和办理的效果。
二、法定职责
我国《宪法》和有关法律对人大代表提出建议和有关机关和组织办理建议，人大常委会督办建议不同程度地作出了规定。
（一）提出建议是人大代表的法定职责所在
我国《宪法》规定，“人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会。”《代表法》规定，“代表有权向本级人民代表大会提出对各方面工作的建议、批评和意见。”人大代表应当履行“与原选区选民或者原选举单位和人民群众保持密切联系，听取和反映他们的意见和要求，努力为人民服务”的义务。这就明确了代表对各方面工作提出建议是不仅是一种权利，更是一种义务，是人大代表依法履行职责，代表人民参与管理国家和社会事务的具体体现。
（二）办理建议是有关国家机关和组织的法定职责所在
我国《宪法》规定，全国人民代表大会和地方各级人民代表大会都由民主选举产生，对人民负责，受人民监督。国家行政机关、审判机关、检察机关都由人民代表大会产生，对它负责，受它监督。人大代表向各级人民代表大会及其常务委员会提出对各方面工作的建议，是法律赋予的职权，也是代表人民参与管理国家事务的重要形式。《河南省人民代表大会常务委员会关于办理省人大代表建议、批评和意见的办法》规定，“承办代表建议、批评和意见是有关机关、组织应尽的职责，是自觉接受人民群众监督的具体体现。各承办单位必须认真办理，及时向提出建议、批评和意见的代表作出负责的答复。”
（三）督办建议是各级人大及其常委会的法定职责所在
《全国人民代表大会代表建议、批评和意见处理办法》规定，“全国人大常委会办事机构应当加强与承办单位和相关代表的联系，督促代表建议、批评和意见办理工作的落实。”“对确定需要重点处理的建议、批评和意见，全国人大有关专门委员会负责跟踪督办，会同有关承办单位切实抓出成效。”《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》规定，“县级以上的地方各级人民代表大会代表向本级人民代表大会及其常务委员会提出的对各方面工作的建议、批评和意见，由本级人民代表大会常务委员会的办事机构交有关机关和组织研究处理并负责答复。乡、民族乡、镇的人民代表大会代表向本级人民代表大会提出的对各方面工作的建议、批评和意见，由本级人民代表大会主席团交有关机关和组织研究处理并负责答复。”由此可见，督办代表建议是各级人大及其常委会的法定职责。
三、存在问题
代表建议在提出、交办、承办和督办方面都不同程度地存在需要改进和加强的地方。
（一）代表建议存在的问题
1.不想提。有的代表履职意识不强，认为自己的代表身份只是政治荣誉，提不提建议无关紧要，干脆不提；也有的代表怕麻烦，提建议要学习要调研，提交以后还会有人来见面答复，认为多一事不如少一事。
2.不敢提。有的代表怕得罪人，尤其是怕得罪领导被穿小鞋；有的代表怕提了以后最终“谁提的建议谁来办”。
3.不会提。有的代表缺少提建议的相关知识，不懂得怎样提建议；有的代表对有关政策、法律法规掌握不够，提出的建议说不到点子上；有的代表对问题缺少深入调查和分析研究，提出的建议不全面，深度不够；也有些代表平时联系群众和选民不够，没有用心去思考、去搜集群众关心关注的热点难点问题，提不出建议。
（二）代表建议的交办存在的问题
1.重复交办。一些往年已经答复过的代表建议，因没有达到代表的目的，代表连年提出，代表建议连年交办。
2.该政府办理的交给部门办理。从目前代表建议办理实践情况来看，有的建议本应由“一府两院”具体落实，却被转到有关部门办理，致使问题得不到有效解决。
3.该多部门共同主办的交给一家主办。有的应由多个部门承办的建议，因主办单位与协办单位责任不明而相互推诿扯皮，导致建议被“悬空”而难以落实到位。
（三）代表建议的承办存在的问题
1.认识不到位。有的承办单位对代表建议不重视，办理工作不主动，有敷衍思想；有的承办单位认为人大代表提建议是找事，给自己找麻烦添负担；有的承办单位对代表意见重视不够，导致建议件层层转办，办理力度逐级衰减。
2.沟通不到位。有的承办单位在办理过程中与代表经常性沟通不够，办理工作缺乏针对性、有效性；有的承办单位只注重反复找代表沟通寻求“满意”，而不采取具体举措落实代表建议。
3.配合不到位。对一些涉及范围广，需要多部门协同办理的建议，政府没有及时牵头协调，部门之间缺乏沟通，有个别承办单位存在推诿扯皮、敷衍塞责现象，导致可以办理的建议没有得到及时落实。
4.落实不到位。有的承办单位办理代表建议存在重答复、轻落实，重代表满意轻问题办结的现象；有的单位把答复代表建议当作突击性工作，简单完成了事，办理代表建议没有与本单位年度工作紧密联系。
（四）代表建议的督办存在的问题
1.督办部门单一。目前，督办代表建议办理的部门主要是人大常委会代表联络工作机构和代表建议承办单位的上级主管部门。实际工作中，代表联络机构工作人员少，而代表建议涉及经济社会发展的方方面面，很多代表建议难以得到针对性的一对一督办。
2.督办标准不一。代表建议是代表个人提出的，评价代表建议办理的效果是看代表签了满意还是代表建议反映的事项得到了解决，实践中有不同做法。还有一些需要跨年或数年才能办好的代表建议，由于办理工作周期长，一些承办单位对办理工作缺乏自觉性和连续性，加上有的地方人大常委会重当年、轻往年，对跨年度的建议跟踪督办不够，使有些本来通过努力创造条件在一至二年内可以解决的建议最终落空，以致失信于代表，失信于人民。
3.督办方式简单。多数代表建议的督办还停留在人大常委会办事机构电话督办、函件催办、协调沟通上，没有与人大的监督工作相结合。
四、对策和建议
各级人大及其常委会要成为全面担负起宪法法律赋予的各项职责的工作机关，成为同人民群众保持密切联系的代表机关，就要把代表建议的提出、交办、承办、督办工作与人大常委会的代表工作和监督工作全方位结合，使人民反映集中的问题成为人大常委会监督工作的重点，让人大代表对建议办理结果“真满意”。
（一）提高建议质量
1.要加强代表培训。人大常委会应经常组织代表学习党的路线方针政策，学习相关法律法规以及有关建议方面的业务知识等，不断增强代表履职意识，掌握撰写建议的基本知识，提高代表参与管理国家事务的能力和水平，使代表善于用全面的、联系的、发展的观点认识和提出解决当地经济建设和社会发展方面的意见和建议。
2.要扩大代表知政渠道。人大常委会要为人大代表寄送常委会公报及相关工作信息，及时公布常委会会议、主任会议和重大活动开展情况；督促“一府两院”及相关部门建立代表联系制度，向代表寄送有关工作材料，通报工作开展情况，主动接受代表监督。
3.要认真组织闭会期间代表活动。要邀请代表列席人大常委会会议；有计划地组织代表深入选区、深入实际，围绕本行政区域经济社会发展和民主法制建设中的重大问题认真开展调查研究；扩大代表参与视察、专题调研、执法检查活动的频次；指导代表小组积极开展活动，增强代表与人民群众的联系，使所提建议能关注民生、代表民意、维护民权，服务改革发展稳定大局。
（二）精准承办单位
1.人大各专门委员会、人大常委会各工作委员会与“一府两院”办事部门共同商定代表建议承办单位。要充分发挥人大各专门委员会和人大常委会各工作委员会的业务优势，对代表建议进行初查，合理确定代表建议承办单位。
2.明确“一府两院”承办代表建议事项。对涉及全局性工作的重点代表建议，明确由“一府两院”承办，不得批发给工作部门办理。
3.明确多单位承办代表建议的牵头单位。对涉及多个单位承办的代表建议，要明确牵头单位、主办单位和协办单位，使各承办单位能够协同合作，依职责和权限办理代表建议。
（三）强化建议办理
1.加强领导。“一府两院”应加强和改进对建议办理工作的组织领导，将其纳入重要议事日程，建立“一把手亲自抓，分管领导直接抓，办事机构具体抓”的工作机制，使建议办理按要求有计划实施。
2.密切联系。人大相关专门委员会、人大常委会相关工作机构、代表建议承办单位要密切与人大代表之间的联系。办理前，对代表建议内容不够明确的，需听取代表意见，了解所提建议的意愿、背景和办理的要求。办理中，邀请有关代表参与调查研究，与代表共同探讨解决问题的办法；必要时，督办部门领导直接参与有关调研工作。办理后，征求对建议答复的意见。这样，不仅有利于代表了解实际工作情况，也有利于推动办理工作的开展，做到代表“真满意”。
3.加强沟通。人大常委会相关工作机构和办事机构要加强与承办单位的联系与沟通，尤其是对那些涉及多个部门、综合性强、办理难度大的代表建议，或代表多年反映的建议，要及时掌握建议办理动态，充分发挥好组织、协调等功能，积极推动问题解决。
4.注重办结。要改变以往那种只注重答复，让代表签“满意”的过关思想。办理意见要明确，具有针对性，能够及时解决的，明确答复代表何时用何种措施予以解决；能够解决但一时难以落实解决措施的，做出办理计划，明确办结时限；对实在不能解决的，应充分说明原因，给予详细答复，取得代表理解。
（四）夯实督办责任
1.明确督办责任部门。人大代表是人民代表大会的组成人员，代表建议提出和办理情况，自然应该成为人大相关专门委员会、人大常委会相关工作委员会的工作重点，将人大相关专门委员会、人大常委会相关工作机构作为督办代表建议的主责部门比较合适。
2.将“办结”作为督办标准。答复代表满意仅仅是代表建议办理的开始，代表建议的办结才是人大常委会督办的标准。一些涉及深层次、全局性，需要跨年才能办好的代表建议，人大常委会要建立台账，对建议内容、承办单位、办理措施、督办情况、办理结果等登记造册，实行销号制度，加强对建议办理工作的全过程监督，使建议办理不因年度变更、领导人的更换而不了了之。
3.与人大监督工作相结合。将代表建议办理的督办工作与人大常委会开展视察、调研、听取专项工作报告、开展执法检查等监督工作相结合，要按照《中华人民共和国各级人民代表大会常务委员会监督法》的规定，将人大代表对“一府两院”工作提出的建议集中反映的问题作为人大常委会听取和审议本级人民政府、人民法院和人民检察院的专项工作报告、开展执法检查、组织专题询问的议题，使人民群众关心的问题成为人大常委会监督工作的重点。