健全开发区人大机构推进民主法治全覆盖
◆ 马治民 何彦臣
全国开发区人大工作现状
我国改革开放走过４０年历程，国务院１９９２年首批批准设立国家级开发区以来，全国各类开发区得到了日新月异的发展。根据全国开发区审核公告（２０１８年目录），全国省级以上各类开发区数量已经达到２５４３个，其中国家级开发区５５２个（其中经济技术开发区２１９个，高新技术产业开发区１５６个），省级开发区达到１９９１个。从全国范围内看，开发区的数量和管辖范围还在不断扩大，数量上大有超过县级行政区之势。省级以上开发区虽然不是行政区，但在管理权限设定上一般都具有县或县级以上审批管理权；单个开发区管辖面积比一般县级行政区小，但经济总量往往比县级行政区大得多。在一定意义上说，开发区人大监督的重要性不亚于一般的县级行政区。
但是，从全国情况看，开发区的人大工作大多还处于起步期。由于没有统一的开发区人大工作法定规范，开发区人大工作一直处于探索试行状态。较早的国家级开发区大多设立了人大工作机构，相对较多的模式是地市级人大常委会设立开发区人大工作委员会，对开发区的工作进行人大监督，机构编制在地市人大，业务受市人大直接领导。还有一些开发区设立人大工作联络处，内设机构相对精简，人员机构编制在开发区的较多，也有在市级人大的，作为市人大派出机构，受开发区党工委和市人大双重领导。此外还有一部分开发区在党政办内设代表联络处，负责人大代表联络工作。也有的更简单，由党政办指定一人兼管代表工作。新设立或升级为国家级开发区及省级开发区大多没有人大机构，人大工作还处于空白区。
开发区一般都受托管理管辖范围内的乡镇、街道办事处，管辖面积和人口往往超过城市的县级行政区，而行政区的面积和人口由于区划调整不断减少。行政区是一级政府，人大监督工作由国家法律保障，人大机构健全。开发区是地市政府派出机构，虽然经济总量比县级政府大很多，管辖范围、管辖人口也不亚于行政区，但由于不是一级政府，没有统一规范的法律法规支撑，开发区内的人大监督几乎是各自为政，监督工作很不规范，监督质效也难以保障。还有相当一部分开发区人大机构或形同虚设，或没有设立，长期游离于国家法律之外，人民当家作主成了一句空话。
洛阳高新区人大工作模式
洛阳高新区是１９９２年经国务院批准设立的国家级高新技术产业开发区。目前高新区托管１镇３个街道办事处，区域总面积１３１．５平方公里，已开发面积２４平方公里，常住人口２０万人。区党工委、管委会作为市委、市政府的派出机构，在辖区行使党务、行政和经济管理职能，下设副县级机构１３个。高新区设有独立正处级的法院、检察院。市公安、工商、国税、地税、质监、物价、环保、电力等部门在区内设有派驻机构。近两年，洛阳高新区先后被国家确定为郑洛新自主创新（洛阳）示范区和河南自由贸易试验区洛阳片区。２０１７年全区ＧＤＰ突破１１０亿元，公共财政预算收入达到１０．５亿元。已成为洛阳市实施工业强市、科技强市、建设创新型城市的有力支撑。
洛阳高新区人大工作起步较早，其人大工作机构设置模式接近县级人大常委会。２００３年３月市人大决定设立洛阳高新技术产业开发区人大工作联络处（正处级）。２０１２年１０月，经市编委同意、市人大常委会批准，洛阳高新区人大工作联络处更名为洛阳市人大常委会高新区工作委员会，作为市人大的派出机构，履行市人大赋予的职能、职责，完成高新区党工委交办的工作任务。高新区人大工委目前下设５委２办，即代表工作联络委、财经预算委及城建环保委、法制信访委及内务司法委、教科文卫委、农工委、政策研究室和办公室，有工作人员１９名，其中主任１ 名，副主任２名，委办主任副主任１０名。为加强对人大工作的领导，区党工委在人大工委设立了人大工委党组，现有成员６名，其中书记１名。工委主任兼党组书记列席区党工委会议。
洛阳高新区现有驻区省级人大代表４名、市级人大代表１１人、区级代表４９人、乡级代表６７人。２０１５年８月，为规范人大工委民主决策机制和便于人大工委依法有序开展工作，区党工委研究决定组建高新区人大工委委员会议议事机构（人大工委委员会议类似于县级人大常委会），建立有《议事规则》及相关工作制度。人大工委重大或重要事项决策通过工委委员会议表决。
洛阳高新区人大工委在市人大和区党工委的领导下，主要履行以下职责：１、认真履行监督职责。每年召开一次高新区人大代表政协委员全体会议，听取、审议和表决通过高新区管委会、法院和检察院及财政、国民经济发展计划等报告；２、组织高新区代表团参加市人代会，发挥代表参政职能作用；３、认真做好代表建议意见办理工作，发挥好代表参政作用；４、围绕高新区中心工作组织驻区代表视察。每季度都组织代表视察重点工程项目建设，推动重点工程项目顺利实施；５、开展法律监督，分别听取法、检两院专题工作情况汇报，对两院工作进行评议，促进司法公正和社会稳定；６、对财政、税务、经济发展等管委会职能部门开展工作监督，听取工作汇报，评议工作开展情况，提出建设性意见，促进工作效率提升和主要工作目标任务的完成；７、开展代表培训，组织学习政策理论、工作业务知识，不断提高代表履职能力和效果；８、依据市人大授权对法、检两院法律职务任职资格进行初审；９、完成市人大和区党工委下达的其他临时性任务。
近几年来，洛阳高新区人大工委经过更名、机构增设及干部不断调整充实，自身建设不断加强，工作进一步规范，凝聚力、向心力不断增强，工作成效得到了较大提升。在探索和创新开发区人大工作机制方面也取得了一定成效。一是坚持和完善每年一次的高新区人大代表政协委员全体会议制度，驻高新区的省、市、区三级人大代表和政协委员参加会议，共同审议和表决“一委两院”及财政、计划等工作报告，对全区的经济发展和社会建设提出建议意见。二是对一委两院的监督不断深化、细化，监督的内容范围逐步扩大，监督实效进一步增强。管委会各职能部门、驻区垂直部门和法、检两院都能自觉接受人大监督，主动向人大工委报告工作，接受人大评议。三是适应高新区发展需要，探索试行了高新区人大工委会议表决机制，在人大代表政协委员全体会议闭会期间履行相当于县区人大常委会的职责。这些探索对推进洛阳高新区民主法治建设进程和人大工作规范化发挥了积极作用。四是坚持向区党工报告年度工作制度，人大工作重大事项和主要工作情况及时向党工委汇报，赢得了党工委对人大工作的高度重视。区党工委专门下发《加强人大政协工作的意见》，对人大工委赋予应有的地位和职权，明确要求全区重点项目、重点工程和重点工作每季度都要接受人大代表视察和评议，并且将考评结果运用到全年绩效考核工作中。同时，区党工委在人大工委的机构设置、人员编制、干部调整、工作经费等方面都给予了极大的支持，对人大工作的规范和持续健康发展起到了至关重要的作用。五是在街道办事处设立人大工委工作机构，配备正科级专职人大工委主任。高新区人大从过去单一的代表联络处发展成为内设机构相对健全、人员充实、工作规范有序的人大工作委员会。
实践证明，洛阳高新区人大的这种工作模式，比较适合开发区实际，工作质效值得肯定。但也存在一个问题，人大代表政协委员全体会议由与会的人大代表和政协委员表决“一委两院”及财政预算和经济工作计划的方式（下转６页）（上接２６页）不够严肃，法律效力也受影响。
开发区人大工作的几点建议
１、开发区是我国改革开放的新生事物和重要载体，也应是国家治理体系的重要组成部分。开发区处于科技和经济的高地同时也处于民主法和人大监督的洼地。由于没有国家法规政策支撑，全国相当一部分开发区人大监督处于起步或空白状态，已有的开发区人大也因为名不正、言不顺影响监督质效。鉴于全国开发区发展形势和开发区人大工作现状，健全开发区人大机构，加强开发区人大监督工作，实现国家治理体系全覆盖势在必行。笔者认为，比较理想的开发区人大工作机构模式是由设立开发区的上级人大设立开发区人大工作委员会，作为上级人大常委会的派出机构，也可由开发区按照精简、实用、高效的原则设立同级的人大工作机构，通过上一级人大常委会以法律授权方式，由开发区人大工作机构履行本级人大常委会的大部分职能，对一委两院及其职能部门进行监督。在开发区党工委的统一领导下，开发区人大工委、管委会（包括设立的监察委及法、检两院）按照同级机构进行换届选举，领导班子通过开发区人大代表会议选举产生，人大工委及“一委两院”的职能部门主要领导由人大工委会议按照法律程序进行任命。
２、在全国开发区人大研究会的指导下，积极开展全国开发区间的人大工作调研和交流，不断总结全国开发区人大工作成熟经验，大胆创新和尝试开发区人大工作机制模式。
３、全国人大应尽快出台《全国开发区人大工作条例（或规范）》，以法定形式规范各类开发区人大工作。建议省级人大先期开展开发区人大工作情况调研，探索适合开展开发区人大工作的机制模式，积极开展试点，总结推广相对成熟的开发区人大工作经验。待条件成熟报请全国人大研究出台开发区人大工作法律法规，通过立法层面赋予开发区人大应有的法定职能权限，促进全国省级以上开发区完善人大机构，规范开发区监督工作，对于促进开发区健康发展，加快实现十九大提出的国家治理体系和治理能力现代化目标步伐具有重要的现实意义。